Da qualche anno, la legalizzazione della cannabis è uscita dal confronto di opinione su “proibizione contro legalizzazione” (anzi, dalla così spesso definita disputa ideologica), per entrare nel novero dei nuovi assetti normativi già sperimentati o in via di sperimentazione. Dopo lunghi anni di dibattito, il processo di cambiamento, una volta messo in moto, è avanzato con rapidità imprevista, trovando il suo fulcro nelle Americhe.

Tutto è iniziato negli Stati Uniti, con i referendum popolari che hanno regolamentato la cannabis a uso ricreativo negli stati del Colorado e di Washington, nel 2012. Da allora la legalizzazione si è estesa in altri otto stati, fra cui la California, quello più popolato. In California, dal gennaio 2018 è ora possibile acquistare legalmente cannabis, oltre l’uso medico.
Nel dicembre 2013, il parlamento dell’Uruguay ha legalizzato la cannabis ricreativa su proposta del governo e nel luglio 2017 il nuovo sistema è entrato in funzione. Da allora, più di 21.500 cittadini uruguayani si sono registrati per acquistare legalmente la cannabis, coltivata da produttori regolarmente forniti di licenza statale, mentre circa 8000 persone hanno ottenuto la licenza per coltivare la pianta a uso personale. In più, sono stati autorizzati circa ottanta Cannabis Social Club, che coltivano per conto dei loro soci.

Il cambiamento ha investito anche il Canada. Il governo Trudeau ha deciso di regolamentare la cannabis per usi non medici nell’aprile 2017, sulla base del rapporto di una task force di esperti. Dopo l’approvazione nei due rami del parlamento, la nuova normativa entrerà in vigore nell’estate 2018.

Mentre in Uruguay e in Canada sono state modificate le normative nazionali, negli Stati Uniti il nuovo sistema di regolazione riguarda il livello statale, mentre rimane invariata la normativa federale di proibizione. Sotto la presidenza Obama, nel 2013, furono emanate linee guida che mettevano al riparo la legalizzazione statale da una possibile attività repressiva federale. In questi anni, il sistema di giustizia federale ha rispettato le regolamentazioni statali; anche dopo l’avvento di Trump, nonostante nel gennaio 2018 siano state revocate le linee guida di cui sopra, non ci sono stati interventi di repressione federale. Anzi, cresce un movimento bipartisan per varare una legge a protezione delle riforme statali dall’ingerenza federale, e finanche a eliminare la proibizione nella legge federale[1].

Il movimento per la legalizzazione della cannabis appare destinato a estendersi, in altri stati USA e non solo, sostenuto com’è dall’opinione pubblica. Si veda il gruppo consistente di paesi Latino Americani e dei Caraibi (Argentina, Cile, Colombia, Jamaica, Messico e Peru) che sta legalizzando la cannabis, per il momento a uso medico. Si noti che molti stati americani che hanno legalizzato la marijuana ricreativa, hanno alle spalle un sistema consolidato di uso medico, a iniziare dalla California.

Novità si affacciano anche in Europa. Il governo olandese sta lavorando per introdurre la produzione legale di cannabis ai fini di rifornimento dei coffeeshops. Dunque il vento della legalizzazione della cannabis continua a soffiare, e ciò è riconosciuto perfino dagli organismi internazionali di controllo della droga. Si veda il rapporto annuale 2017 del International Narcotic Control Board- INCB (l’organismo indipendente che controlla l’applicazione delle Convenzioni da parte degli stati che le hanno sottoscritte), laddove si prevede che “nel Nord America la svolta politica sulla cannabis andrà ancora avanti, nell’anno in corso e in quelli a seguire”.

La cannabis nelle Convenzioni delle Nazioni Unite

La cannabis è una delle sostanze incluse nel sistema di controllo Onu, compresa sia nella Convenzione Unica sulle Droghe Narcotiche del 1961, che nelle successive Convenzioni del 1971 e del 1988. L’articolo 4, paragrafo c, della Convenzione Unica del 1961 stabilisce che per le sostanze sotto controllo (tra cui la cannabis) “la produzione, la manifattura, l’esportazione, l’importazione, la distribuzione, il traffico, l’uso e il possesso ..siano limitati.. esclusivamente a scopi scientifici e medici”.

Le sostanze messe sotto controllo internazionale sono classificate in tabelle e la cannabis è inserita nelle tabelle I e IV, alla pari di eroina e cocaina. La classificazione delle sostanze può in teoria essere modificata. Da notare però che la OMS e lo ECDD (Expert Committee on Drug Dependence), gli organismi cui le Convenzioni del 1961 e del 1971 affidano il compito della valutazione scientifica circa la classificazione delle sostanze, non si sono mai cimentati in una revisione formale della cannabis. Dunque, l’attuale classificazione della cannabis risale al 1935.
Al momento è in corso un processo di revisione da parte del Comitato di Esperti della OMS ed è stato annunciato uno speciale meeting nel giugno 2018. Ci si aspetta che la OMS proponga di declassificare la cannabis dalla Tabella I alla II (non certo di eliminarla completamente dalle tabelle). Essa rimarrebbe cioè in regime di controllo internazionale. Va inoltre ricordato che la OMS ha facoltà di avanzare proposte circa la collocazione delle sostanze nelle tabelle, ma la decisione spetta all’entità rappresentativa degli stati aderenti, la Commission on Narcotic Drugs- CND. In passato ha sempre prevalso un orientamento politico di rigida ortodossia proibizionista, tanto che, agli inizi del 2003, perfino la proposta OMS di declassificare il dronabinolo (THC sintetico) fu “dimenticata” in un cassetto dell’allora direttore UNODC (United Nations Office for Drugs and Crime) Antonio Costa e neppure sottoposta alla sessione CND dell’aprile 2003: v’era timore che la declassificazione del dronabinolo potesse danneggiare la campagna contro la cannabis “erroneamente percepita come droga come leggera”, che l’UNODC stava conducendo in quegli anni[2].

Legalizzazione, la posizione degli organismi internazionali

La posizione del INCB circa la legalizzazione della cannabis è ben illustrata nel rapporto annuale 2016, a commento dell’intenzione del Canada di introdurre un mercato regolamentato della cannabis: il mercato legale sarebbe precluso dall’articolo 4 sopra citato della Convenzione Unica del 1961, un caposaldo del sistema di controllo internazionale, secondo lo INCB.

Da notare che lo INCB, seppur investito del compito di monitorare l’applicazione delle Convenzioni, non ha alcun strumento giuridico per far valere i propri giudizi. In ultima analisi, il giudizio sulla compatibilità delle norme nazionali coi trattati internazionali è nel potere e nella responsabilità dei singoli stati membri e delle loro istituzioni a tutela dei principi costituzionali fondamentali.
Lo INCB non è certo nuovo ai giudizi di non compliance con le Convenzioni, nei confronti di una lunga serie di stati. In passato, lo INCB ha obiettato all’Italia, sostenendo che si dovesse ripristinare la persecuzione penale della detenzione a uso personale, abolita dal referendum popolare del 1993; ha obiettato alla Svizzera, all’Olanda, alla Germania, accusandole di non compliance per i trattamenti con eroina medica; ha obiettato alla Svizzera, alla Germania, alla Spagna, all’Australia per le Drug Consumption Rooms; ha obiettato a diversi paesi, a iniziare dal Canada, per la decisione di permettere l’uso medico della cannabis; ha obiettato al Regno Unito nel 2003, quando il governo britannico decise di declassificare la cannabis in una tabella contenente sostanze a minor pericolo, in modo da depenalizzare il consumo personale. E naturalmente, lo INCB ha obiettato, e ha continuato a obiettare negli anni, al sistema dei coffeeshops olandesi. I coffeeshops potrebbero essere definiti come una forma peculiare di vendita regolata al dettaglio (mentre rimane illegale la produzione e la consegna della cannabis che viene venduta nei coffeeshops – il ben conosciuto backdoor problem dei coffeeshops). Tutti questi paesi hanno replicato puntualmente agli addebiti del INCB, senza recedere dalle loro politiche.

Nell’aprile 2016, quando si apriva a New York la Speciale Sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sulle droghe (UNGASS 2016), la questione dell’Uruguay e degli stati americani “legalizzatori” era già sul tappeto. Due erano le strade possibili:

  • prendere atto del “disallineamento” dai trattati di un numero crescente di membri aderenti, iniziare il dibattito in assemblea e eventualmente dare avvio alle procedure per la modifica delle Convenzioni
  • sostenere la “flessibilità” delle Convenzioni: queste, così come sono scritte, sarebbero in grado di adeguarsi ai tempi permettendo agli stati membri di sperimentare nuove politiche, ivi compresa la scelta di legalizzare.

Ha prevalso la linea della “flessibilità” dei trattati internazionali, sostenuta con decisione dagli Stati Uniti e ufficialmente sancita nel Documento Finale sottoscritto dall’Assemblea Generale (Our Joint Commitment to Effectively Addressing and Countering the World Drug Problem, 19-21 aprile 2016) https://www.unodc.org/documents/postungass2016/outcome/V1603301-E.pdf.

In questo documento si riafferma il valore delle Convenzioni, da un lato:

We underscore that the Single Convention on Narcotic Drugs of 1961 as amended by the 1972 Protocol,4 the Convention on Psychotropic Substances of 1971,5 the United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances of 19886 and other relevant international instruments constitute the corner- stone of the international drug control system;

Dall’altro, se ne sottolinea la flessibilità, per adattarsi alle situazioni locali e alle scelte dei governi nazionali:

We recognize that there are persistent, new and evolving challenges that should be addressed in conformity with the three international drug control conventions, which allow for sufficient flexibility for States parties to design and implement national drug policies according to their priorities and needs, consistent with the principle of com- mon and shared responsibility and applicable international law;

Come gli Stati Uniti e l’Uruguay argomentano la loro compliance con le convenzioni

Per sostenere come la legalizzazione della cannabis ricreativa non violi le Convenzioni, gli Stati Uniti hanno utilizzato due argomenti distinti (e in parte contraddittori).

Da un lato, hanno sostenuto che si tratta di normative degli stati, i quali si avvalgono dei margini di autonomia di cui godono nell’assetto federale statunitense. E poiché la proibizione federale non è stata rimossa, per gli americani non vi sarebbe violazione. In più, le linee guida del Dipartimento di Giustizia citate avevano proprio lo scopo di regolare il rapporto fra le nuove normative statali e la legge federale, stabilendone la compatibilità a condizione che le prime adottassero un sistema di regole strette (restrizioni circa i luoghi di vendita, le licenze per la coltivazione, l’età dei compratori etc.) e si adeguassero a specifiche priorità di azione penale federale.

Dall’altro lato, le Convenzioni sarebbero sufficientemente flessibili da permettere le sperimentazioni, ivi compresa la legalizzazione della cannabis a uso ricreativo: argomento che di per sé apre la strada anche alla modifica della legge federale.

Più complessa è la motivazione dell’Uruguay. Questo paese si appella all’obbiettivo primario delle Convenzioni, contenuto nel preambolo della Convenzione Unica del 1961, di “salvaguardare la salute e il benessere del genere umano”. La creazione di un mercato regolato e sicuro per il consumo di cannabis sarebbe del tutto aderente alla finalità di promozione della salute pubblica, riducendo al contempo la criminalizzazione indiscriminata e permettendo un miglior contrasto al grande crimine organizzato. Si noti che, così argomentando, gli uruguayani individuano un conflitto fra la cornice di promozione dei diritti umani, in cui si inserisce il preambolo, e le norme penali di proibizione totale delle droghe (art.4 della Convenzione Unica, citato). Continua il ragionamento: quando, come in questo caso, i principi di tutela e promozione dei diritti umani confliggono con le norme di controllo delle droghe, lo stato uruguayano ha il dovere di dare la precedenza ai primi. La priorità dei diritti umani è un argomento già usato nel dibattito internazionale. Si veda ad esempio il rapporto 2010 all’Assemblea Generale Onu dello Speciale Rapporteur sul diritto alla salute: vi si legge che “quando gli obiettivi e gli approcci del regime internazionale di controllo sulla droga entrano in contrasto coi diritti umani, è chiaro che il rispetto dei diritti umani deve avere la precedenza”.

Va ricordato che tale contrasto è frequente e acuto nella politica delle droghe, dal non rispetto del principio di proporzionalità nelle pene per i reati di droga, al rifiuto di implementare misure di sanità pubblica e di Riduzione del Danno a tutela dei consumatori. I paesi che seguono queste politiche (Cina e Russia in testa) sostengono un esito affatto diverso del conflitto, appellandosi alla supremazia delle norme di proibizione (nella loro rigida interpretazione) sulla machinery Onu dei diritti umani.

Oltre la “flessibilità” delle Convenzioni

L’Assemblea Generale Onu dell’aprile 2016, sancendo la “flessibilità” delle Convenzioni ha per il momento dato il via libera agli stati che vogliano sperimentare forme di regolamentazione della cannabis ricreativa. E certo l’autorità politica di un documento conclusivo approvato dall’Assemblea Generale ONU è superiore al parere del INCB: che peraltro – è bene ripeterlo- non è il giudice degli stati membri circa la loro aderenza o meno ai trattati, ma un organismo di semplice monitoraggio dell’applicazione delle Convenzioni.

La questione della flessibilità non manca però di suscitare dibattito. Alcuni temono che si vada oltre il terreno dell’interpretazione, per introdurre un criterio di “elasticità”, di fatto esercitabile solo dai paesi più forti, mentre rimarrebbe politicamente inagibile per quelli più deboli. In più, si paventano altri possibili “scostamenti” che alla fine possano indebolire i trattati sulle droghe di per sé, e più in generale tutto l’armamentario delle leggi internazionali [3].

Sorge una domanda: può questa questione essere affrontata, rimanendo nell’ambito della stretta cornice normativa e della sua interpretazione, avendo in vista prioritariamente la “tenuta” delle Convenzioni di per sé? Senza cioè collegare le norme internazionali alla funzione geopolitica che queste hanno finora assolto, legittimando un sistema di ampio non rispetto dei diritti umani attraverso la guerra alla droga?

Inoltre, è ambiguo attaccare il concetto di flessibilità di per sé, poiché, come a suo tempo ha scritto Peter Cohen, la normativa internazionale dovrebbe essere il più possibile flessibile, proprio per lasciare spazio alle sperimentazioni e alle differenze locali, sociali e culturali. Altrimenti si può rischiare la paralisi, imprigionati in un sistema normativo accentrato quali sono i trattati internazionali che dettano norme (penali) universali. I quali, non a caso, hanno scarsi strumenti per cambiare. E infatti emerge uno dei problemi di fondo delle Convenzioni internazionali sulle droghe: le procedure per modificarle esistono, ma sono di fatto inagibili: quasi le Convenzioni fossero state concepite come i testi sacri della Proibizione, più che come strumenti pragmatici di governo del fenomeno[4]. Dunque, l’iniziativa degli stati membri verso il cambiamento va sostenuta con forza. E’ probabile che la creazione di un nuovo e più equo sistema di regole internazionali sulle droghe passi attraverso un processo, più o meno lungo, di deperimento delle attuali Convenzioni, più che attraverso la difesa della loro “stabilità”.

Note

  1. La spinta a modificare la legge federale sembra paradossalmente accelerata proprio dalla decisione del Procuratore Generale di Trump, Jeff Sessions, di dichiarare decadute le linee guida dell’era Obama. Ciò mentre i sondaggi di opinione mostrano una ampia maggioranza di americani contraria ad applicare la legge federale contro la legalizzazione statale. https://poll.qu.edu/search-releases/search-results/?What=enforce+federal+pot+laws&Submit=Submit&strArea=%3B&strSubject=&strTime=28&strAddr=
  2. Cfr. G. Zuffa (2005), L’Onu e le convenzioni: un’agenda per la riforma, in F.Corleone e G.Zuffa (a cura di), La guerra infinita, Edizioni Menabò, Ortona, p.74 sgg.
  3. Cfr. M. Jelsma, N.Boister, D.Bewley Taylor. M.Fitzmaurice and J.Walsh (2018), Balancing Traety Stability and Change: inter se modification of the UN drug control conventions to facilitate cannabis regulation, WOLA, TNI, GDPO, Policy Report 7, March 18, p.11
  4. P.Cohen (2005), La caduta del dogma, in F.Corleone e G.Zuffa (a cura di), La guerra infinita, Edizioni Menabò, Ortona, pp.105 sgg.