Torna la repressione sulle droghe. Aumentano i detenuti e le sanzioni per i consumatori

Da ormai 28 anni, ossia dall’approvazione della legge Jervolino-Vassalli e del relativo Testo Unico sulle sostanze stupefacenti, in Italia vige un sistema rigorosamente proibizionista della circolazione e dell’uso di alcune sostanze stupefacenti. Da allora di cose ne sono cambiate parecchie, a partire dal referendum abrogativo del 1993 che ha abolito le norme che prevedevano sanzioni penali per l’uso personale di sostanze illecite e la determinazione automatica dell’illecito sulla base della dose media giornaliera.
A peggiorare le cose è intervenuta nel 2006 la c.d. Legge Fini-Giovanardi, che ha inasprito le sanzioni e ha equiparato droghe leggere e droghe pesanti, con conseguenze deleterie per i tribunali, le carceri e, non da ultimo, per le persone colpite da questo aggravamento della legislazione.
Nel 2013 e nel 2014 due sentenze, una della Corte europea dei diritti umani e una della Corte Costituzionale, hanno ridotto i danni dell’assetto legislativo pre-vigente. La prima è la sentenza Torreggiani, con la quale la Corte Europea dei Diritti Umani ha condannato l’Italia per la violazione dell’articolo 3 della Convenzione. A causa del sovraffollamento carcerario, i diritti dei detenuti a un trattamento umano veniva violato e lo Stato italiano è stato chiamato a risarcire i ricorrenti e a porre rimedio alle proprie carenze. Questa sentenza ha portato una riduzione degli ingressi e delle presenze in carcere che ha inevitabilmente riguardato anche gli ingressi e le presenze ex art. 73 DPR 309/90.
La seconda è stata la sentenza della Corte Costituzionale che ha dichiarato l’incostituzionalità della cd. legge Fini-Giovanardi per l’estraneità, rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge originario, delle norme sulle droghe aggiunte in sede di conversione. Le disposizioni censurate erano state infatti introdotte in sede di conversione di un d.l. il cui scopo era quello di fronteggiare le spese e le esigenze di sicurezza delle Olimpiadi invernali di Torino. Anche questa sentenza ha contribuito al calo degli ingressi e delle presenze in carcere (si è passati dai 63.020 ingressi del 2012 di cui 20.464 per violazione dell’art. 73 ai 45.823 ingressi del 2015, di cui 12.284 ex art. 73).
Anziché cogliere la palla al balzo per riformare profondamente la materia, il legislatore ha preferito mettere una toppa con la legge 79/2014; questa ha introdotto alcune novità, quali la fattispecie autonoma per i casi di spaccio di lieve entità, l’inserimento tra le droghe leggere di tutte le cannabis, la divisione delle sostanze in 5 Tabelle (rispetto alle 4 della legge Iervolino-Vassalli e alle 2 della Fini-Giovanardi) e ha confermato la distinzione tra droghe leggere e droghe pesanti, già tornata in vigore dopo la sentenza della Corte costituzionale.
Questo trend positivo di de-carcerizzazione si è purtroppo nuovamente invertito nel 2016 da quando, come titolava il Rapporto Antigone dello scorso anno, “Torna il carcere”. Possiamo verificare questa nuova (vecchia) tendenza nelle tabelle che, come ogni anno, accompagnano questo nostro lavoro di ricerca e di analisi.

1. La situazione nelle carceri

Tornano ad aumentare gli ingressi in carcere, sia totali che ex art. 73 DPR 309/90 (Tabella 1). Questi ultimi aumentano anche dal punto di vista percentuale. Se nel 2015 i 12.284 ingressi ex art. 73 costituivano il 26,80% del totale, nel 2017 ci sono stati 14.139 ingressi, pari al 29,37% del totale.

Tab.1 . Ingressi negli istituti penitenziari e ingressi per violazione art.73, DPR 309/90. (2005-2017)Come riscontriamo anche nelle tabelle successive, la normativa antidroga è il volano dei processi di carcerizzazione (e di deflazione penitenziaria); quando la repressione penale raggiunge il suo apice, tende a concentrarsi sui reati relativi al traffico di sostanze stupefacenti.

Tab. 2 – Presenze in carcere al 31.12 e presenze ex art. 73 e 74, DPR 309/1990.

Ciò che abbiamo visto per gli ingressi è confermato dal dato sulle presenze (tabella 2), che sono aumentate sia in termini assoluti che in termini percentuali (per quanto riguarda artt. 73 e 74) dal 2015 al 2016 e dal 2016 al 2017.

In compenso dal 2010 si è ristretta la forbice tra detenuti ex art. 73 e detenuti ex art. 74. La seconda è una condotta più grave (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze psicotrope) e ad oggi i numeri sono meno impietosi per il nostro sistema di repressione.

Si conferma comunque la tendenza a concentrarsi sui pesci piccoli piuttosto che sui consorzi criminali i quali, grazie a una migliore organizzazione e a maggiori risorse, non solo restano fuori dai radar della repressione penale ma ne traggono anche vantaggio, trovandosi ad operare in un mercato ripulito dai competitor meno esperti in una situazione di oligopolio; il problema è noto agli studiosi come Darwinian trafficker dilemma. Per Jerome H. Skolnick, “la proibizione spazza via i trafficanti di droga marginali e meno efficienti, […] mentre i migliori, i meglio organizzati, quelli che corrompono di più le autorità, i più spietati e i più efficienti, sopravvivono”. E lo fanno in condizioni ideali, perché con minore concorrenza. Un altro studioso, Peter Reuter, è della medesima opinione: “I trafficanti esperti traggono beneficio dall’interdizione, poiché questa previene i potenziali competitori […]. Laddove esiste un cartello di contrabbandieri esperti […], le sue prospettive sono migliorate da un’interdizione efficace, il cui peso ricade sproporzionatamente sui competitori meno agguerriti”. Secondo Nicholas Dorn e Nigel South, infine, “la minaccia di pesanti condanne consolida un sistema di rifornimento quasi inespugnabile; soltanto i dilettanti, i corrieri e gli operatori di basso livello sono soggetti a venire arrestati”.

Crescono anche le presenze e gli ingressi di detenuti tossicodipendenti (Tabelle 3 e 4). Se il dato sulle presenze è sostanzialmente conforme a quello degli anni precedenti (dal 2007 al 2017 circa un detenuto su 4 è tossicodipendente), quello che preoccupa è il dato sugli ingressi, impennatosi negli ultimi due anni fino a superare la soglia del 34%.

Tab. 3 Numero di ingressi complessivi negli istituti penitenziari e ingressi di soggetti tossicodipendenti. Valori assoluti e percentuali. Serie storiche 2005-2016Come abbiamo già rilevato lo scorso anno, il dato relativo agli ingressi del 2015, pur essendo quello fornito ufficialmente dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria, è troppo distante da quello degli altri anni per essere attendibile. Già nel 2016, infatti, il dato è tornato più in linea con quelli registrati dal 2006 al 2014. Nel 2017 gli ingressi in carcere di tossicodipendenti hanno superato per la prima volta la soglia di un terzo del totale (in termini assoluti 16.394, mai così tanti dal 2013).

La presenza di tossicodipendenti in carcere, specie in numero così alto, rappresenta un problema anche dal punto di vista sanitario: la morbilità e la mortalità prodotte da HIV e dai virus dell’epatite B e C sono fra le conseguenze più gravi per la salute dell’uso di sostanze stupefacenti, soprattutto per i consumatori per via parenterale. Anche altre malattie infettive, fra cui l’epatite A e D, le malattie sessualmente trasmissibili, la tubercolosi, il tetano, il botulismo, l’antrace e il virus T-linfotropo umano possono colpire i tossicodipendenti in misura estremamente maggiore.

Tab. 4 – Detenuti presenti e detenuti tossicodipendenti al 31.12. Valori assoluti e percentuali.
Serie storiche 2006-2016.

1.1. Simulazione popolazione carceraria senza detenuti ex art. 73 dpr 309/90 e senza tossicodipendenti

Dopo l’indulto del 2006, la popolazione carceraria è scesa da 59.523 detenuti (31.12.2005) a 39.005 (31.12.2006), con un tasso di affollamento pari a 91 (ossia 91 detenuti per 100 posti; l’anno prima era a 139).

Negli anni successivi si è registrato un progressivo ritorno alla situazione precedente, anche per effetto della piena vigenza della legge Fini-Giovanardi, che ha portato a un’impennata dei ristretti ex art. 73 DPR 309/90. Il picco massimo di affollamento carcerario si è avuto nel 2010, quando erano presenti 151 detenuti ogni 100 posti disponibili.

Dopo la condanna CEDU per il caso Torreggiani (2013) la popolazione carceraria è diminuita fino ai 52.164 detenuti presenti al 31.12.2015 (tasso di sovraffollamento 105).

Al 31.12.2017 il tasso di sovraffollamento è tornato a salire fino a 114.

Nella nostra prima simulazione abbiamo provato a scorporare i detenuti ex art. 73 dal resto della popolazione carceraria per capire, ovviamente in maniera molto grossolana, quanto influisca la proibizione sul sovraffollamento carcerario.

Fig. 1 Simulazione popolazione carceraria senza detenuti per art. 73 DPR 309/90Come si può notare, dal 2005 a oggi soltanto nel biennio 2010-11 il numero di detenuti avrebbe raggiunto e superato (di poche unità) la capienza regolamentare, e il tasso di sovraffollamento al 31.12.2017 sarebbe pari a 86 (-28 punti). Va segnalato che sono stati scorporati solamente i detenuti ex art. 73 e non anche i detenuti ex artt. 73 e 74 né i detenuti ex art. 74, punendo l’articolo 74 una condotta più grave (associazione finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti).
Nella seconda simulazione abbiamo scorporato invece i detenuti tossicodipendenti dal totale. Come si può notare, la capienza regolamentare senza di essi sarebbe stata superata solo negli anni che vanno dal 2009 al 2012, e ad oggi il tasso di sovraffollamento sarebbe a 85 (-29 punti).

Fig. 2 Simulazione popolazione carceraria senza detenuti tossicodipendenti

2. La situazione nei tribunali

La tabella 5 mostra il peso della disciplina legislativa sulle droghe sui procedimenti penali pendenti negli uffici giudiziari italiani a partire da un indicatore soggettivo: il numero delle persone sottoposte a procedimento penale per detenzione o per appartenenza a organizzazioni criminali dedite al traffico di sostanze stupefacenti.

Il dato è aggiornato al 30 giugno 2017, e ci conferma che anche i procedimenti penali pendenti sono tornati a crescere a partire dal 2016.

Le persone coinvolte in procedimenti penali pendenti per violazione dell’articolo 73 e 74 sono rispettivamente 166.301 (+8.168 e +5,2% rispetto al 31.12.2015) e 40.438 (+397 e +1%). I procedimenti penali pendenti sono 81.665 per art. 73 e 4.220 per art. 74, in aumento nel primo caso (erano 79.494 al 31.12.2016, +2,7%) e stabili nel secondo (4.227 al 31.12.2016, -0,17%).

Tabella 5. Persone con procedimenti penali pendenti per violazione artt. 73 e 74 DPR 309/90 al 31.12.Da notare la corrispondenza inversa tra il decremento registrato tra il 2014 e il 2015 e l’incremento registrato tra il 2006 e il 2007, a ridosso della prima applicazione della Fini-Giovanardi.

È possibile ipotizzare che il più grave trattamento sanzionatorio della detenzione di cannabinoidi previsto dalla legge del 2006 tanto ha influito all’incremento delle persone sottoposte a procedimento penale tra il 2006 e il 2007, quanto la sua caducazione a opera della Corte costituzionale nel 2014 ha influito sulla riduzione dei soggetti sottoposti a procedimenti penali.

3. Le misure alternative alla detenzione
Un dato positivo arriva finalmente dalla tabella 6, relativa alle misure alternative: dal 2006 a oggi si è verificata una loro crescita costante, anno dopo anno.

Tabella 6. Condannati sottoposti a misura alternativa al 31.12 (2006-2017).Se tra il 2006 e il 2010 questo è stato il frutto di un lento riavvio della macchina di valutazione dell’ammissibilità all’esecuzione penale esterna, traumatizzata dall’indulto del 2006, e se tra il 2010 e il 2015 è stato il frutto di misure anche eccezionali volte a ridurre la popolazione detenuta, il fatto che il trend prosegua oltre la inversione di tendenza nella popolazione detenuta databile dal 2016 lascia ben sperare per una autonomia delle misure penali di comunità. Ciò nonostante, restano marginali, rispetto all’impatto delle dipendenze sul circuito penale, le misure alternative dedicate: 3.146 sono i condannati ammessi all’affidamento in prova speciale per alcool e tossicodipendenti, a fronte di 14.535 affidamenti in prova in corso e di 14.706 detenuti con problemi di tossicodipendenza. Ancora una volta, la carota terapeutica promessa dal legislatore funziona assai meno del bastone punitivo.

Le seguenti tabelle 7 e 8 ci consentono di vedere un po’ più da vicino le misure di comunità dedicate ai dipendenti da sostanze stupefacenti. L’affidamento in prova al Servizio Sociale, che è di gran lunga la misura alternativa più frequente, ha una durata media che va dai 2,1 ai 2,5 anni.

Tabella 7: Affidamenti in prova terapeutico eseguite nel 2017, in corso al 30.4.2018 e loro durata media.Il lavoro di pubblica utilità (tabella 8) ha trovato applicazione 891 volte nel 2017, nei casi di lieve entità nella violazione della Legge sugli stupefacenti, ai sensi dell’art. 73 co. 5 bis del D.P.R. 9 ottobre 1990 n. 309, introdotto dal decreto-legge 20 marzo 2014, n. 36, per una durata media di 202 giorni.

Non abbiamo termini di paragone con i detenuti in esecuzione penale per casi di lieve entità, mentre il raffronto con i casi di affidamento in prova dalla libertà, con cui è possibile paragonare questa misura in ragione della mancanza dell’ “assaggio di carcere” che altrimenti è richiesto per l’affidamento dalla detenzione, è senz’altro onorevole (siamo in un rapporto di 1 a 1).
D’altro canto, ancora marginale resta il lavoro di pubblica utilità come sanzione penale della disciplina sugli stupefacenti a fronte dell’uso che se ne fa per reati in violazione del codice della strada, laddove vi si è fatto ricorso 14 volte di più.

Tabella 8. Lavori di pubblica eseguiti nel corso del 2017, distinte per causa, e loro durata media.

4. La punizione in via amministrativa del mero consumo di sostanze illegali

Ulteriori conferme sul ritorno dei processi di controllo coattivo della detenzione e dell’uso di sostanze stupefacenti iniziato nel 2016 ci vengono dalla tabella 9, relativa alle segnalazioni ex art. 75, relative al possesso di sostanze stupefacenti per uso personale, e dunque penalmente non rilevante, ma soggetto a sanzioni di tipo amministrativo.

Tab. 9 – Segnalazioni ex art. 75 DPR 309/90 in valori assoluti, distinte per genere, età, provvedimento adottato. Serie storiche 2007-2017Il brusco calo registrato tra il 2013 e il 2014, evidentemente legato alle preoccupazioni per un eccesso di criminalizzazione dei consumatori di droghe, generate dalla sentenza Torreggiani, è ormai lontano: siamo tornati esattamente al livello di segnalazioni del 2013, con un incremento rispetto al 2014-2015 di circa il 25%.

Da segnalare, infine, la quasi totale cancellazione delle richieste di programma terapeutico conseguenti alla segnalazione all’autorità amministrativa: se nel 2007 erano 3.008, nel 2017 si sono ridotte a 86, sancendo il definitivo congedo dalle presunte finalità terapeutiche della segnalazione ai prefetti.

Se non di una mera sanzione dell’uso, si tratta semplicemente di un avvertimento in vista delle più gravi conseguenze in cui il consumatore di sostanze stupefacenti può incorrere in futuro.

La Tabella 10 ci illustra ciò che già sappiamo: i cannabinoidi sono le sostanze più colpite dalle forme di controllo istituzionale e sanzionatorio. Le persone segnalate per uso di cannabis e derivati costituiscono quasi l’80% del totale, dato in linea con gli anni scorsi e poco al di sopra della media degli ultimi 28 anni (vedasi tabella 11).

Tab. 10 – Persone segnalate ai sensi dell’art. 75, DPR. 309/90 per sesso e sostanza consumata.Ricapitolando sul medio-lungo periodo, dall’entrata in vigore della legge Jervolino-Vassalli (luglio 1990) oltre un milione di persone è stata segnalata ai prefetti per possesso di sostanze stupefacenti a uso personale; di queste, 884.044 (il 72,81%) sono state segnalate per possesso di cannabinoidi.

Tab. 11 – Segnalazioni ai prefetti ex art. 75 TU 309/90 dall’11.7.1990 al 31.12.2017, divisi per sesso e sostanza.

5. Le violazioni del Codice della Strada

Infine, nelle ultime due tabelle sono riportati i dati della polizia stradale sulle violazioni degli articoli 187 (Guida in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti) e 186+187 (Guida sotto l’influenza dell’alcool e di sostanze stupefacenti). Con l’avvertenza che si tratta di dati parziali (si veda il contributo di Hassan Bassi all’interno dell’ottavo Libro Bianco sulle droghe), essendo gli unici a nostra disposizione sul 2017, cerchiamo comunque di analizzare trend e rapporti comunque significativi.

In generale, le violazioni dell’art. 187 del Codice della strada rilevate dalla Polizia stradale sono aumentate nell’ultimo anno (+225, +13,5%). Nel 46% dei casi si tratta di persone di età superiore a 32 anni e per il 53% dei casi le contestazioni sono rilevate in orario notturno.

Tabella 12. Violazioni art. 187 CdS rilevate dalla Polizia stradale nel 2016 e nel 2017, distinte per classi di età e fascia oraria di rilevazioneAnche se nel corso del 2017 gli incidenti sono diminuiti (da 61.636 a 59.096, Tabella 13), restano stabili le contestazioni di violazione dell’articolo 187 del Codice della strada (solo o congiunto con l’art. 186) in occasione di incidenti stradali. Sono 728 le violazioni dell’articolo 187 rilevate a seguito di un incidente; questo significa che solamente nel 1,23% dei casi il conducente aveva fatto uso di sostanze illecite.

Tabella 13. Violazioni art. 187 Cds rilevate dalla Polizia stradale in occasioni di incidenti nel 2016 e 2017, distinte per modalità di accertamento e per tipo di incidente

Negli ultimi anni abbiamo assistito al rinvigorirsi di un uso politico della giustizia penale, in cui a contare non sono i dati reali ma la ricerca di consenso a partire dalla volubile percezione di sicurezza dei cittadini, influenzata da un certo modo, se non scorretto quanto meno sensazionalistico, di fare informazione. Nella passata legislatura appena conclusa il più fulgido esempio di populismo penale è stata probabilmente l’introduzione della nuova fattispecie di omicidio stradale nel 2015. Si è intervenuti non con l’intento di rendere il Paese più giusto o più sicuro, ma col mero scopo di guadagnare facili consensi.

In un articolo su Il Foglio del giugno 2015, Luigi Manconi si chiedeva: “Se i morti per incidente stradale sono passati, nell’ultimo quarto di secolo, dai 6.621 dell’anno 1990 ai 3.385 del 2013, come è possibile parlare oggi di emergenza a proposito di questa indubbia tragedia?”.
La domanda resta attuale. Per il 2017 i dati, ancora non consolidati, ci dicono che le vittime di incidenti stradali sono state 3.360. In 30 incidenti mortali (le vittime potrebbero essere di più) è stata contestata la violazione dell’articolo 187. L’anno precedente erano stati 25.

I numeri correlati agli incidenti mortali in cui sia stata accertata la guida in stato di ebbrezza (art. 186) sono più alti (9,7% degli incidenti e 4,5% delle vittime nel 2017 secondo un’elaborazione Istat sui dati forniti dal Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri ‐ Ufficio Operazioni – Sala Operativa 2^ Sezione “Statistica”) ma anche prima dell’introduzione dell’autonoma fattispecie di omicidio stradale il giudice aveva gli strumenti per punire la condotta del responsabile, e poteva farlo in maniera più precisa e puntuale, tenendo in maggiore considerazione le circostanze e il grado di consapevolezza dell’accusato.