La sessione speciale dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite (UNGASS) del 2016 dedicata alla droga ha rappresentato una svolta epocale nella politica in materia di droghe. Ha offerto un’occasione rara per riconsiderare il paradigma globale sulle sostanze e tracciare una nuova direzione. Il processo è stato caratterizzato dal coinvolgimento senza precedenti della società civile, delle comunità, delle entità delle Nazioni Unite e degli esperti in materia di diritti umani. La sessione speciale ha posto la salute pubblica, i diritti umani e le comunità al centro del processo decisionale in materia di droghe. Ha inoltre aperto la strada a un migliore allineamento del regime di controllo delle droghe dell’ONU con il resto del sistema delle Nazioni Unite e ha creato un prezioso slancio per nuovi dibattiti e attività di advocacy a livello nazionale. Tuttavia, l’UNGASS non è riuscita a introdurre una vera riforma delle norme e delle istituzioni del sistema internazionale di controllo delle sostanze.
Il presente rapporto esamina i progressi compiuti a seguito dell’UNGASS 2016, al fine di determinare il ruolo del regime globale di controllo delle droghe nel plasmare tale cambiamento. A tal fine, si avvale dei dati e delle relazioni delle Nazioni Unite, delle ricerche condotte dal mondo accademico, dalla società civile e dalle organizzazioni comunitarie, nonché di un’indagine della società civile condotta tra i membri e i partner dell’IDPC.
Il rapporto si conclude con quattro conclusioni che guardano avanti:
- La società civile e le organizzazioni comunitarie svolgono un ruolo fondamentale nella politica in materia di sostanze, ma continuano ad essere emarginate, sottofinanziate e ad affrontare minacce e attacchi crescenti.
- I trattati delle Nazioni Unite sul controllo delle droghe necessitano di un urgente aggiornamento per adattarsi alle nuove realtà e rimanere adeguati allo scopo.
- Un sistema di controllo delle droghe delle Nazioni Unite orientato ai diritti, alla salute e allo sviluppo richiede una profonda riorganizzazione dell’architettura di controllo delle droghe con una forte e sistematica cooperazione tra le agenzie.
- Vi è una chiara necessità di discussioni regolari sulla politica in materia di sostanze alle Nazioni Unite, ma l’agenda e il metodo di lavoro della Commissione Droghe dell’ONU – CND devono cambiare.
1. Realtà in evoluzione, tendenze e sfide emergenti e persistenti
Il capitolo del documento finale dell’UNGASS dedicato alle “Realtà in evoluzione, tendenze e sfide e minacce emergenti e persistenti” si concentrava principalmente sull’emergere di nuove sostanze psicoattive (NPS) e altre droghe sintetiche, nonché sul crescente utilizzo di Internet. A distanza di dieci anni, non sono stati compiuti progressi nell’affrontare queste sfide, mentre ne sono emerse di nuove.
Negli ultimi dieci anni, i mercati delle droghe illegali sono diventati più complessi e pericolosi, con una crescente disponibilità di stimolanti sintetici e oppioidi come il fentanil e i nitazeni. La crescente volatilità di un approvvigionamento di droghe non regolamentato, imprevedibile e tossico ha portato a un’esplosione del numero di morti per overdose in Nord America. Le misure punitive di controllo delle droghe hanno spesso alimentato questi cambiamenti, spingendo i mercati verso sostanze nuove e più rischiose. Allo stesso modo, gli sforzi di controllo delle droghe non sono stati in grado di affrontare i mercati digitali. La vendita di droghe prospera ora attraverso i social media, le piattaforme del dark web e le app di consegna. Allo stesso tempo, crescono le preoccupazioni in materia di diritti umani riguardo all’uso delle tecnologie di sorveglianza nella politica in materia di sostanze.
Queste sfide si sono verificate in un contesto di sconvolgimenti geopolitici. Il processo decisionale basato sul consenso, che per decenni era stato la norma nei dibattiti internazionali sulle politiche in materia di droga, si è interrotto alla CND nel 2024. Questo cambiamento ha portato a una svolta significativa: la prima risoluzione della CND che sostiene esplicitamente la riduzione del danno nel 2024 e la creazione di un gruppo di esperti indipendenti nel 2025 per rivedere il sistema di controllo delle droghe delle Nazioni Unite.
2. Migliorare la coerenza in un sistema delle Nazioni Unite in crisi
L’UNGASS del 2016 ha rappresentato un punto di svolta nel riunire un’ampia gamma di entità delle Nazioni Unite per discutere le dimensioni della politica in materia di droga relative alla salute, ai diritti e allo sviluppo. Da allora, nel corso del decennio, sono stati compiuti notevoli progressi.
Nel 2018 è stata adottata la Posizione comune del sistema delle Nazioni Unite sulle droghe, che impone a tutte le agenzie delle Nazioni Unite di sostenere approcci basati su dati concreti, incentrati sui diritti umani e orientati allo sviluppo, tra cui la riduzione del danno, la depenalizzazione e una partecipazione significativa della società civile. È stata istituita una task force delle Nazioni Unite per attuare la posizione comune, ma il suo impatto è stato limitato, in gran parte a causa del ruolo di coordinamento poco incisivo dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la droga e il crimine (UNODC).
I risultati ottenuti dall’UNODC in materia di riduzione del danno e depenalizzazione sono rimasti scarsi, così come la sua volontà di integrare pienamente un approccio basato sui diritti umani nel suo lavoro. L’Organo internazionale di controllo degli stupefacenti (INCB) ha adottato posizioni più chiare sulla flessibilità delle convenzioni nel consentire la depenalizzazione, la cannabis terapeutica e vari interventi di riduzione del danno, ma si è mostrato riluttante a impegnarsi in modo costruttivo sulla regolamentazione legale o sui diritti dei popoli indigeni.
I progressi più significativi degli ultimi dieci anni sono stati compiuti dal sistema delle Nazioni Unite per i diritti umani. Il Consiglio dei diritti umani (HRC) ha adottato risoluzioni progressivamente più forti in materia di politica antidroga, inserendo l’argomento come parte centrale del suo mandato e del lavoro dell’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani (OHCHR). Parallelamente, gli organismi previsti dai trattati sui diritti umani hanno formulato decine di raccomandazioni relative alla politica in materia di droga nelle revisioni dei paesi, mentre i mandati delle procedure speciali hanno costantemente chiesto la fine delle politiche punitive in materia di droga. Tuttavia, l’attuazione nazionale di questi standard è stata limitata e le entità con sede a Vienna rimangono riluttanti a riconoscere questi sviluppi.
3. Risposte sanitarie al consumo di sostanze
L’UNGASS 2016 ha rappresentato un’occasione per riconoscere la salute pubblica come componente fondamentale della politica globale in materia di droghe. Da allora, l’espansione della riduzione del danno e dei trattamenti basati su dati scientifici per le persone che fanno uso di droga è stata limitata. La criminalizzazione, lo stigma, il cronico sottofinanziamento, la mancanza di volontà politica e la scarsa priorità attribuita alle risposte sanitarie persistono, con scarsi miglioramenti nei risultati sanitari.
Si stima che nel 2023 circa 316 milioni di persone di età compresa tra i 15 e i 64 anni facessero uso di droghe, con un aumento del 28% rispetto ai dati riportati nel 2016. Le persone che fanno uso di droghe per via endovenosa continuano ad essere più vulnerabili all’HIV e all’epatite B e C. Tra il 2016 e il 2021, oltre 2.678.000 decessi sono stati attribuiti al consumo di droghe. Solo negli Stati Uniti, tra il 2016 e il 2024, ben 772.700 persone sono morte per overdose, in gran parte causata da oppioidi sintetici.
La disponibilità di interventi di riduzione del danno è migliorata dal 2016, insieme a un maggiore sostegno alla riduzione del danno da parte delle agenzie delle Nazioni Unite e degli organismi per i diritti umani. Tuttavia, la copertura rimane ben al di sotto della portata necessaria per avere un impatto significativo sui risultati sanitari. Anche la riduzione del danno per l’uso di droghe diverse dall’iniezione di oppioidi rimane limitata. L’UNODC stima che solo una persona su 12 dipendente dall’uso di sostanze riceva una qualche forma di trattamento per il suo uso problematico.
Le donne, le persone LGBTQI+, i giovani, le popolazioni indigene e le minoranze etniche rimangono particolarmente svantaggiate. I finanziamenti per la riduzione del danno, storicamente molto bassi, stanno ora affrontando una grave crisi poiché i donatori internazionali, in particolare gli Stati Uniti, hanno ritirato il loro sostegno finanziario.
4. Accesso ai farmaci controllati
Un intero capitolo del documento finale dell’UNGASS è stato dedicato al miglioramento dell’accesso adeguato ai farmaci controllati. A distanza di un decennio, il problema rimane irrisolto. Più di 150 paesi – che ospitano l’80% della popolazione mondiale – segnalano un consumo insufficiente di farmaci essenziali a base di oppioidi. Solo il 14% dell’offerta globale di morfina medica raggiunge i paesi a basso e medio reddito. Anche la cronica carenza di terapia agonista oppioide (OAT) è motivo di grande preoccupazione.
Il regime internazionale di controllo delle droghe ha contribuito a rendere eccessivamente restrittive le normative nazionali, ponendo un’enfasi eccessiva sul timore di diversioni, su rigide norme burocratiche e logistiche e sulla tutela degli interessi dell’industria farmaceutica del Nord del mondo. Ciò ha portato a prezzi elevati, divieti di utilizzo di alcune sostanze, mancanza di professionisti qualificati, pregiudizi culturali e una copertura molto limitata, in particolare al di fuori delle aree urbane. La maggiore attenzione a questo problema da parte della CND e dell’INCB non ha portato a cambiamenti significativi.
Una nota più positiva: dal 2016 45 paesi hanno adottato leggi e politiche per migliorare l’accesso alla cannabis terapeutica, portando il totale globale a 63. Nel 2020, la CND ha anche votato per riclassificare la cannabis, riconoscendone l’uso terapeutico. Tuttavia, i quadri normativi nazionali sono spesso criticati per l’eccessiva regolamentazione, i pesanti requisiti amministrativi e i costi elevati, che continuano a spingere molti pazienti verso il mercato illegale.
Negli ultimi anni si è assistito a una notevole espansione dell’uso di sostanze psichedeliche per il trattamento della depressione, del disturbo da stress post-traumatico, di altri problemi di salute mentale e della tossicodipendenza. Tuttavia, tali applicazioni rimangono per lo più limitate a sperimentazioni cliniche o iniziative su piccola scala nei paesi ad alto reddito.
5. Diritti umani
L’impegno ad affrontare la situazione mondiale delle droghe “nel pieno rispetto” dei diritti umani è un pilastro dei documenti internazionali sulla politica in materia, compreso il documento finale dell’UNGASS. Tuttavia, nonostante la proliferazione di orientamenti normativi da parte del sistema delle Nazioni Unite per i diritti umani, i progressi sul piano dei diritti nelle politiche sulle droghe sono stati scarsi. Delle 59 risposte al sondaggio della società civile condotto dall’IDPC, solo cinque hanno segnalato un miglioramento della situazione nazionale dei diritti umani in relazione alle droghe.
Nell’ultimo decennio, diversi paesi hanno lanciato campagne nazionali antidroga che hanno portato all’uccisione di centinaia di persone sospettate di fare uso di droga o di essere coinvolte nel traffico di droga. Un piccolo gruppo di Stati membri continua a imporre la pena di morte per i reati di droga, che rappresentano il 40% di tutte le esecuzioni conosciute in tutto il mondo. Le leggi draconiane sulla droga continuano a determinare alti tassi di incarcerazione. Il controllo della droga è ancora collegato a segnalazioni di tortura, maltrattamenti ed esclusione dai diritti sociali, economici e culturali. Le nuove tecnologie hanno ampliato la capacità dello Stato di sorveglianza con mezzi digitali e fisici. L’impatto sproporzionato delle leggi sulla droga sulle popolazioni emarginate e oppresse in base alla razza, alla classe sociale, al genere e all’orientamento sessuale, nonché sui bambini e sui giovani, è ormai ben documentato.
Su una nota più positiva, le iniziative volte a depenalizzare e regolamentare legalmente la cannabis possono portare a un drastico calo degli arresti per possesso di droga. Queste riforme dimostrano che la politica in materia di droga può essere utilizzata per proteggere la dignità umana e la salute. Queste innovazioni hanno avuto luogo nonostante il regime globale di controllo della droga, piuttosto che grazie ad esso.
6. Sicurezza delle persone
La protezione della sicurezza delle persone attraverso la prevenzione della criminalità e della violenza legate alla droga è uno degli obiettivi fondamentali del documento finale dell’UNGASS. Negli ultimi dieci anni si è assistito a una tendenza verso la securitizzazione delle narrazioni, delle politiche e dei budget in materia di droghe, che ha spesso portato a una deprioritizzazione degli approcci sanitari. Anche le politiche di sicurezza estremamente severe contro il traffico di droga e le “bande” hanno ottenuto sostegno nonostante il loro grave impatto sui diritti umani. Gli stati di emergenza e gli interventi militarizzati hanno ulteriormente minacciato la sicurezza umana, violando al contempo il diritto internazionale di protezione dei diritti umani.
Nonostante le risorse politiche e finanziarie destinate alla riduzione dell’offerta, questi sforzi non sono riusciti a ridurre le operazioni illegali legate alla droga. Mercati in forte espansione, come quello della cocaina, generano ogni anno miliardi di entrate per la criminalità organizzata. Allo stesso tempo, i profitti generati dalla produzione illegale di droga continuano a finanziare conflitti armati in paesi come la Colombia, il Myanmar o la Siria.
Prove sempre più numerose dimostrano che le strategie di contrasto volte a smantellare le organizzazioni di traffico sono state spesso controproducenti. Anziché ridurre l’offerta, hanno frammentato i gruppi criminali, creando una concorrenza più dinamica e violenta sui mercati illegali. Purtroppo, le conseguenze negative di queste strategie fallimentari in termini di sicurezza sono state utilizzate solo come ulteriore argomento a favore della militarizzazione e della securitizzazione, piuttosto che per incoraggiare una rivalutazione delle strategie antidroga basata su dati concreti.
7. Regolamentazione legale
Il cambiamento più significativo nella politica globale in materia di droga dal 2016 è stata l’emergere della regolamentazione legale come approccio credibile alla droga. Oltre 380 milioni di persone vivono ora in giurisdizioni in cui la cannabis ricreativa è legale, con mercati creati in Africa, Asia, Europa e nelle Americhe. Il rinnovato interesse per le sostanze psichedeliche potrebbe presto portare a una nuova ondata di innovazione normativa.
I quadri normativi differiscono da una giurisdizione all’altra e il loro successo nella promozione della salute, della sicurezza e dei diritti umani dipende in gran parte da come sono concepiti. Sebbene la regolamentazione legale possa aumentare la prevalenza del consumo di cannabis da parte degli adulti, può anche migliorare i risultati sanitari attraverso normative più severe, la condivisione di informazioni basate su dati concreti e un migliore accesso ai servizi sanitari e terapeutici. Alcuni modelli di regolamentazione si sono dimostrati efficaci nel sostituire il mercato illegale, riducendo così il reddito della criminalità organizzata. La regolamentazione legale ha anche ridotto con successo il numero di arresti per possesso di cannabis e ha portato alla cancellazione di massa dei casellari giudiziari per reati legati alla cannabis, con effetti positivi sulla vita di migliaia di persone. È importante sottolineare che diverse giurisdizioni hanno incluso elementi di equità nei quadri giuridici.
Invece di facilitare uno spazio costruttivo di discussione sulle tensioni tra la regolamentazione legale e il quadro di controllo delle droghe delle Nazioni Unite, l’INCB si è costantemente opposta a questo cambiamento, mentre i dibattiti alla CND sono stati altamente politicizzati e lontani dall’evidenza. Questa resistenza ha rallentato o bloccato le riforme in alcune regioni, ma non ha fermato la diffusione globale della regolamentazione legale. Allo stesso tempo, una regolamentazione responsabile è ora esplicitamente sostenuta dall’OHCHR, dal Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (UNDP) e dal Relatore speciale delle Nazioni Unite sul diritto alla salute.
8. Sviluppo
Si stima che circa 800.000 famiglie, concentrate nelle regioni più povere del mondo, siano coinvolte nella coltivazione di prodotti destinati ai mercati illegali. Il documento finale dell’UNGASS ha dedicato un’intera sezione allo sviluppo, riconoscendo che le questioni socioeconomiche sono uno dei principali fattori che spingono queste comunità a partecipare al mercato illegale. Dal 2016, le risoluzioni della CND sullo sviluppo alternativo sono diventate sempre più ambiziose e sfumate.
Tuttavia, questi miglioramenti normativi hanno coinciso con il proseguimento di pratiche imposte dall’alto a livello nazionale, con programmi di sviluppo alternativo che danno priorità alla sostituzione delle colture che si sono rivelati in gran parte inefficaci nel migliorare le condizioni di vita delle comunità rurali. Questi programmi hanno mancato di partecipazione e legittimità da parte della comunità e sono stati ostacolati da difetti nella progettazione e nell’attuazione.
Un numero crescente di paesi in Africa, nei Caraibi e in America Latina ha ora regolamentato la produzione di cannabis per scopi medici e industriali, principalmente con l’obiettivo di esportarla nel Nord del mondo. Tuttavia, standard tecnici rigorosi e costi di produzione elevati creano notevoli barriere all’ingresso, escludendo di fatto i piccoli coltivatori tradizionali dal mercato legale. Per cogliere la regolamentazione legale come un’opportunità di sviluppo sostenibile, la società civile ha proposto modelli alternativi basati sui principi del movimento del commercio equo e solidale e sul concetto di transizione giusta.
Il documento finale dell’UNGASS è stata la prima dichiarazione di alto livello sulle droghe a menzionare le popolazioni indigene. La difesa degli indigeni è diventata sempre più visibile alla CND. Gli attivisti hanno anche richiamato l’attenzione sull’impatto del controllo delle droghe sulle pratiche religiose e culturali fondamentali per le popolazioni indigene. Tuttavia, a parte l’importante decisione della Bolivia di avviare una revisione critica della foglia di coca, non c’è stato alcun sforzo più ampio da parte dell’ONU o degli Stati membri per esaminare i conflitti tra il regime globale di controllo delle droghe e i diritti degli indigeni, o per considerare le riforme necessarie per allinearli.
9. Ambiente e clima
Il sistema globale di controllo delle droghe ha prestato crescente attenzione alle implicazioni dei mercati illegali delle droghe per l’ambiente e il cambiamento climatico. Sebbene sia difficile misurare la portata complessiva di questi impatti – e i dati dell’UNODC siano controversi – è chiaro che in alcuni contesti, come il bacino amazzonico, la produzione e il traffico di droga contribuiscono a gravi problemi quali la deforestazione, l’accaparramento dei terreni e la perdita di biodiversità.
Diversi Stati membri hanno preso l’iniziativa di sollevare la questione a Vienna, finanziando la ricerca dell’UNODC e proponendo la prima risoluzione in assoluto sulle droghe e l’ambiente nel 2025. Queste iniziative sottolineano i legami tra la criminalità organizzata e il danno ambientale, proponendo spesso come soluzione principale l’intensificazione degli sforzi di riduzione dell’offerta.
Tuttavia, questo approccio potrebbe essere controproducente. La ricerca indica che le azioni di contrasto aggravano il danno ambientale spostando le attività illegali legate alla droga in aree nuove, remote e più fragili dal punto di vista ambientale, come nel caso dell’America centrale e del bacino amazzonico. Allo stesso tempo, le operazioni di riduzione dell’offerta hanno una storia preoccupante di danni agli ecosistemi, ad esempio attraverso l’uso di erbicidi tossici. È urgente esplorare strategie alternative che diano priorità al diritto delle comunità a un ambiente pulito, sano e sostenibile e che promuovano una regolamentazione responsabile dal punto di vista ambientale.
10. Coinvolgimento significativo della società civile
Nel 2016, l’UNGASS sulle droghe ha dato impulso all’ampliamento del movimento di riforma della politica in materia di droga, coinvolgendo nella discussione la società civile e le organizzazioni comunitarie. Da allora, il movimento è diventato più forte e coordinato, con una crescente partecipazione delle popolazioni indigene e delle organizzazioni che si occupano di giustizia razziale, protezione dell’ambiente e diritti digitali. Campagne come “Support! Don’t Punish” hanno svolto un ruolo importante nell’unire questi sforzi.
Tuttavia, questi progressi sono avvenuti in un contesto di contrazione dello spazio civico a livello globale. Secondo l’indagine della società civile condotta dall’IDPC, solo il 30% degli intervistati ha segnalato miglioramenti nello spazio civico all’interno dei propri paesi. Le narrazioni e le politiche della “guerra alla droga” hanno spesso portato le organizzazioni della società civile e quelle guidate dalla comunità ad essere prese di mira dalle forze dell’ordine, escluse dal processo decisionale o attaccate attraverso campagne diffamatorie, una tendenza particolarmente evidente nell’Europa orientale e nell’Asia centrale. L’ascesa delle politiche autoritarie e di estrema destra ha ulteriormente limitato lo spazio della società civile. Anche nei casi in cui la società civile viene formalmente consultata, la sua capacità di influenzare in modo significativo la politica in materia di droga rimane limitata.
Una nota positiva è che nell’ultimo decennio la partecipazione della società civile ai dibattiti delle Nazioni Unite sulle politiche in materia di droga è migliorata, anche in seno alla CND. La pandemia di COVID-19 ha aperto nuove porte all’accessibilità, con riunioni ibride della CND e, dal 2023, trasmissioni complete e registrazioni.
Tuttavia, i recenti tagli ai finanziamenti sia al sistema delle Nazioni Unite che alla società civile minacciano la partecipazione. Proteggere questo spazio è essenziale per garantire un dibattito informato e inclusivo in questo momento critico per la politica globale in materia di droga.
