Lenti progressi in un sistema frammentato: riflessioni su una CND in fase di transizione

[Traduzione italiana del post di Ann Fordham, direttrice esecutiva di IDPC]

Marzo 2026 ha segnato la mia ultima partecipazione alla Commissione delle Nazioni Unite sugli stupefacenti (CND) in qualità di direttrice esecutiva dell’IDPC. Seduta in plenaria, mentre osservavo svolgersi l’ennesimo ciclo di tesi negoziati, mi sono ritrovato a ripensare alla mia prima CND nel 2009 e a quanto sia cambiato, ma anche alla natura ciclica della geopolitica.

Riduzione del danno: il cerchio si chiude?

Alla mia prima CND, avevo visto un gruppo di Stati membri lottare coraggiosamente per includere il termine “riduzione del danno” nella Dichiarazione Politica del 2009, solo per essere costretti ad accettare un compromesso dell’ultimo minuto che prevedeva l’inserimento del termine “servizi di supporto correlati”. La Germania, intervenendo a nome di 25 paesi, aveva chiarito che avrebbe interpretato il termine “servizi di supporto correlati” utilizzato nella Dichiarazione politica “come comprensivo di misure che diversi Stati, organizzazioni internazionali e organizzazioni non governative definiscono ‘misure di riduzione del danno’”. La CND, operando con il metodo del consenso, aveva permesso a un piccolo numero di paesi, in particolare Russia e Stati Uniti, di bloccare un linguaggio esplicito e basato su prove scientifiche. Quella dinamica sarebbe rimasta in atto per più di un decennio, fino a quando il cosiddetto “consenso di Vienna” ha cominciato a sgretolarsi nel 2024.

Diciassette anni dopo, sono tornata a Vienna per la mia ultima CND in questo ruolo – e questa volta la “riduzione del danno” era tornata sul tavolo come parte di una risoluzione su un quadro di salute pubblica più ampio e completo, presentata da Norvegia e Finlandia. La sua inclusione non è solo simbolica. Riflette il lento, spesso frustrante, ma in definitiva innegabile cambiamento nei dibattiti della CND negli ultimi due decenni: un crescente riconoscimento del fatto che la riduzione del danno è una risposta alle droghe basata sui diritti, guidata da dati scientifici e fondamentalmente umana.

Questo cambiamento ha cominciato a concretizzarsi nel 2024, quando la riduzione del danno è stata esplicitamente inclusa per la prima volta in una risoluzione della CND – ironicamente guidata dagli Stati Uniti sotto l’amministrazione Biden. La Russia chiese una votazione storica, rompendo con decenni di prassi consensuale. La risoluzione del 2024 è stata sostenuta da 38 dei 53 paesi con diritto di voto (con 6 astensioni, 7 assenti e solo Cina e Russia che hanno votato contro).

Nel 2026, il panorama era nuovamente cambiato. La risoluzione Norvegia/Finlandia, che contiene molti impegni positivi oltre al riferimento specifico alla riduzione del danno, è stata adottata con 45 voti a favore, compresa la Cina. Il Burkina Faso e il Qatar si sono astenuti; solo gli Stati Uniti e l’Argentina hanno votato contro. Gli Stati Uniti, ora sotto un’amministrazione molto diversa, hanno chiesto la votazione e hanno sostenuto che la riduzione del danno “contribuisce alla normalizzazione del consumo di droga” — un’inversione di rotta di 180 gradi (ma non inaspettata) rispetto alla loro posizione di leadership e di costruzione di coalizioni progressiste del 2024. Fondamentalmente, anche la Russia – privata per la prima volta quest’anno dei diritti di voto in seno alla CND – aveva concordato il testo della risoluzione attorno al tavolo dei negoziati. Come mi ha fatto notare un delegato: «È quanto di più vicino al consenso si possa ottenere al giorno d’oggi». Ma per raggiungere questo risultato e garantire che il maggior numero possibile di Stati votasse a favore (o almeno si astenesse) sono stati fatti dei compromessi diplomatici. È probabile che abbia giocato un ruolo decisivo il desiderio di isolare gli Stati Uniti – che durante i negoziati (e per tutta la durata della CND – ne parleremo più avanti) si sono opposti ai riferimenti all’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS), agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (SDG) dell’ONU e al genere piuttosto che esplicitamente alla “riduzione del danno”. I compromessi accettati includono una nota a piè di pagina in cui si dichiara che «la riduzione del danno non è un concetto universalmente accettato tra gli Stati membri», e la formulazione contestata dell’UNODC secondo cui tutte le risposte fanno «parte di un continuum di cure orientato al recupero».

Il tabù autoimposto dalla CND sulla «riduzione del danno» è stato infranto per sempre, ma il guadagno strategico ci lascia con una formulazione che dovrà continuare ad evolversi e rafforzarsi nei prossimi anni.

Il voto è la nuova normalità

La 69ª sessione della CND si è svolta in un contesto di profonda frammentazione geopolitica, con gli Stati Uniti ancora una volta al centro della scena. In questo contesto, uno dei cambiamenti procedurali più significativi degli ultimi anni si è ormai consolidato: il voto è diventato la norma.

Per il secondo anno consecutivo, ogni risoluzione è stata sottoposta a votazione nell’ultimo giorno. L’India ha chiesto la votazione su una risoluzione promossa dal Messico. La Cina ha chiesto la votazione su una risoluzione degli Stati Uniti. E gli Stati Uniti hanno guidato l’opposizione contro le altre tre risoluzioni (spinti dalla loro agenda interna reazionaria, contro qualsiasi riferimento al genere, allo sviluppo sostenibile, all’OMS, ecc.).

Questa nuova realtà sta ridefinendo il modo in cui si svolgono i negoziati. Un esempio degno di nota è stata la risoluzione sullo sviluppo alternativo guidata da Thailandia, Germania e Perù, che includeva un lungo allegato per aggiornare e integrare i Principi Guida delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Alternativo del 2013. Di fronte alla radicata opposizione degli Stati Uniti a concetti fondamentali come gli SDG, i promotori hanno concluso i negoziati in anticipo e hanno presentato una bozza finale su cui non erano disposti a scendere a ulteriori compromessi dopo soli due giorni della CND (martedì 10 marzo). Si è trattato di un riconoscimento pragmatico del fatto che negoziati prolungati difficilmente avrebbero portato a ulteriori progressi e che la risoluzione sarebbe stata alla fine sottoposta a votazione. Questo in contrasto con l’approccio dei promotori della risoluzione, che avrebbero voluto trovare il consenso proseguendo i negoziati fino alla chiusura dei lavori di giovedì. La risoluzione è stata infine approvata con 46 voti a favore, con l’opposizione solo degli Stati Uniti e dell’Argentina. Ma la Russia ha lasciato intendere nelle sue osservazioni conclusive che potrebbe cercare di riaprire il testo all’ECOSOC – una mossa che, se portata avanti, potrebbe minare fondamentalmente l’autorità della CND come commissione operativa.

Allo stesso tempo, stiamo assistendo all’emergere di un sistema a due livelli di “formulazione concordata”. Mentre la “formulazione concordata” (ovvero la riproposizione letterale di parti di testo di risoluzioni già approvate nelle precedenti CND, ndr) delle risoluzioni precedenti era spesso una scelta sicura per i nuovi documenti, in diverse occasioni durante i negoziati di questo mese, gli Stati membri hanno mostrato resistenza alla “formulazione concordata” delle risoluzioni che non avevano votato (come sulla questione della riduzione del danno nella risoluzione del 2024). Ancora una volta, ciò ha grandi implicazioni su come le future risoluzioni saranno redatte e portate all’adozione.

Gli Stati Uniti: isolati, ma destabilizzanti

Un’altra caratteristica distintiva della CND di quest’anno è stata la posizione degli Stati Uniti e il disprezzo dell’amministrazione Trump per il diritto internazionale, la diplomazia e il multilateralismo. Per il secondo anno consecutivo, gli Stati Uniti si sono presentati alla CND con un’incredibile dimostrazione di arroganza e inflessibilità – sebbene il loro tono generale fosse forse più conciliante rispetto all’anno scorso, invitando altri paesi a unirsi a una rinnovata “guerra alla droga” e assicurando un posto al proprio candidato nel gruppo di esperti indipendenti creato per rivedere il meccanismo di controllo delle droghe. Tuttavia, sono rimasti straordinariamente isolati nella loro spinta ideologica contro le questioni di genere, lo sviluppo sostenibile e l’OMS. È degno di nota, e positivo, che la superpotenza mondiale autoproclamata sia riuscita a ottenere solo il voto dell’Argentina a suo favore – mentre si formano nuove alleanze globali in opposizione alle posizioni statunitensi.

Più preoccupante, tuttavia, è stato il più ampio cambiamento di narrativa. Gli approcci basati sulla sicurezza hanno dominato il discorso. Anche i tradizionali paladini della salute pubblica – tra cui il Canada e diversi Stati membri dell’UE – hanno posto maggiore enfasi sulla riduzione dell’offerta nelle loro dichiarazioni. Le dichiarazioni di apertura dell’UNODC e dell’International Narcotics Control Board (INCB) hanno rafforzato questa tendenza e sottolineato il controllo delle frontiere e l’intercettazione (come chiari appelli per ottenere finanziamenti dagli Stati Uniti). In cambio, gli Stati Uniti non si sono scusati per la loro ripresa retorica della “guerra alla droga”, vantandosi dell’uso della forza militare letale e mettendo in evidenza iniziative come la coalizione “Southern Shield” e la cattura con la forza di Nicolás Maduro.

Questi sviluppi sollevano profonde preoccupazioni legali ed etiche. Dal lancio delle operazioni militari in corso contro le cosiddette imbarcazioni “narcoterroriste”, sarebbero state uccise più di 150 persone. Si sa poco delle loro identità o se fossero effettivamente coinvolti nel traffico di droga – anche se ciò non giustifica comunque l’uso della forza extragiudiziale. Tali azioni costituiscono una chiara violazione del diritto internazionale, delle norme sui diritti umani e delle stesse convenzioni sul controllo delle droghe, come già chiarito in precedenza dall’INCB.

Eppure, alla CND, queste questioni sono state in gran parte lasciate senza risposta, con il Brasile che ha rappresentato una rara eccezione. L’intervento del Relatore Speciale delle Nazioni Unite sul contro-terrorismo e i diritti umani è stato uno dei più forti che io abbia mai sentito in plenaria: ha invitato gli Stati membri a distinguere chiaramente tra terrorismo e traffico di droga e ha fornito un elenco che fa riflettere sui rischi per i diritti umani associati alla loro confusione.

Un sistema sotto pressione

Le dinamiche politiche che hanno caratterizzato il gruppo di esperti indipendenti hanno fornito un’ultima illustrazione della situazione attuale. Dopo aver ottenuto la nomina della propria candidata, gli Stati Uniti hanno ritirato la sua candidatura alla copresidenza, percependo chiaramente una mancanza di sostegno, non da ultimo a causa delle preoccupazioni relative alla rappresentanza geografica (l’altro copresidente era già stato confermato nella persona di Allan Rock, canadese). Con una svolta sorprendente, anche il Marocco ha ritirato il proprio candidato, Khalid Tinasti, all’ultimo minuto, apparentemente sotto la pressione politica degli Stati Uniti. Ciò ha permesso alla candidata di Singapore, Natalie Y-lin Morris-Sharma, di essere nominata per il ruolo senza opposizione.

Queste manovre riflettono una realtà più ampia: il sistema multilaterale è sottoposto a una forte tensione. In poco più di un anno, il presidente Trump ha messo a repentaglio la sostenibilità finanziaria delle Nazioni Unite (compreso l’UNODC), ha minacciato i suoi alleati di lunga data e ha violato apertamente la Carta delle Nazioni Unite con aggressioni militari, rapimenti e guerre. Non c’è nulla di nuovo nel fatto che gli Stati Uniti strumentalizzino la “guerra alla droga” per le loro ambizioni geopolitiche. Ma lo spudorato disprezzo per il diritto internazionale e la pace rappresenta una nuova sfida per il sistema multilaterale che ha pesato molto su molti dei partecipanti alla CND.

Dal 2009 ad oggi: progressi, persone e perseveranza

Mentre rifletto sulla mia ultima partecipazione alla CND in qualità di Direttrice Esecutiva dell’IDPC, sono pervasa da emozioni contrastanti. Nonostante le profonde e preoccupanti fratture geopolitiche, abbiamo compiuto progressi significativi, sintetizzati in modo particolarmente efficace nel riconoscimento politico della “riduzione del danno”. Non posso fare a meno di ripensare al 2009, quando una menzione così esplicita sembrava così lontana.

L’altro grande cambiamento, conquistato a fatica e fondamentale per un dibattito progressista, è lo spazio enormemente ampliato per la società civile in questo contesto. La rete dell’IDPC e i nostri alleati hanno davvero cambiato i termini del dibattito a Vienna, portando in primo piano le esperienze vissute, mettendo in evidenza il costo umano delle politiche punitive, coinvolgendo il sistema delle Nazioni Unite per i diritti umani e mobilitando altre entità delle Nazioni Unite in materia di salute e sviluppo.

Lascio questo ruolo con profonda gratitudine e orgoglio nei confronti dei miei colleghi e amici della società civile. Senza la nostra azione collettiva, il dibattito della CND non sarebbe quello che è oggi. In queste deliberazioni abbiamo posto al centro i diritti umani, la riduzione del danno, la salute e i risultati in materia di sviluppo. Ma questi dibattiti non sono astratti. Le parole negoziate a Vienna danno forma a politiche che incidono sulla salute, sulla dignità e sulla vita delle persone in tutto il mondo. I progressi sono stati disomogenei, spesso conquistati a fatica e mai garantiti, ma sono importanti. La lotta per la riforma è lungi dall’essere conclusa. Ma il movimento è forte, unito, tenace e non ha paura di esigere il cambiamento.