Disegno di Legge recante “Disposizioni in materia di detenzione domiciliare per il recupero dei detenuti tossicodipendenti o alcoldipendenti” (Atto Camera 2961)
Camera dei Deputati – II Commissione (Giustizia)
Audizione informale
Mauro Palma
Ringrazio e saluto il Presidente e i Componenti della Commissione per l’invito a essere audito relativamente a questo importante provvedimento.
Nel mio intervento indicherò preliminarmente alcuni aspetti di carattere generale che costituiscono la cornice entro cui inerire i miei più puntuali commenti sui singoli articoli.
Premetto di supporre che tutti noi in quest’aula siamo concordi nel ritenere che l’esercizio della funzione penale, in tutti i suoi aspetti, inclusa l’esecuzione della sanzione, sia compito essenziale ed esclusivo dell’autorità pubblica e che esso non sia di per sé delegabile a soggetti privati o a logiche di mercato e negoziazioni, rimanendo in capo allo Stato la titolarità e la responsabilità di limitare l’agire soggettivo attuando misure adottate dal giudice in base alla legge che possono anche consistere nella privazione della sua libertà personale.
Condividiamo altresì la necessità di attivare nel modo più ampio gli strumenti che possano dare effettività a quella finalità tendenziale delle pene che il precetto costituzionale indica in modo esplicito e che la stessa giurisprudenza del Giudice delle leggi ha indicato non come precetto aggiuntivo rispetto a finalità esclusivamente preventive o retributive, pur importanti, ma come cardine di lettura dell’esecuzione di ogni sanzione penale. In questo compito, con un principio di sussidiarietà, lo Stato può trovare il supporto nelle organizzazioni della società civile, ivi compreso l’apporto che l’iniziativa privata può fornire, fermo restando però il suo ruolo di indirizzo, responsabilità e controllo. Tuttavia, se da un lato tale contributo sussidiario può rivelarsi essenziale per la pienezza di quella finalità tendenziale delle pene soprattutto nella fase della loro esecuzione e della preparazione al ritorno al contesto sociale esterno, d’altro lato il contributo stesso non può autonomizzarsi e finire col costituire una diversa centralità esecutiva, con propria impostazione e logica, così privando lo Stato delle sue fondamentali prerogative. Tra sussidiarietà e delega passa infatti un discrimine e un confine che non possono essere confusi o superati.
In questa dialettica segnata, appunto, da un confine che seppure sottile deve essere ben definito, gioca un ruolo molto importante anche la formulazione linguistica di quelle norme che configurano proprio tale sussidiarietà. In mood particolare quelle norme che riguardano l’esecuzione delle sanzioni penale da parte di alcune tipologie di persone condannate che presentano problemi non totalmente risolubili all’interno di strutture centralizzate, quali sono quelle di totale responsabilità statuale, anche nei casi del loro migliore funzionamento.
Il provvedimento attualmente all’esame di questa Commissione opera un’apertura nella direzione di un’accentuata sussidiarietà. Apertura da accogliere purché siano posti con chiarezza, anche linguistica, limiti, parametri e indicazioni affinché non si concretizzi impropriamente, in fase di attuazione della norma, una sostanziale delega e che, al contrario, si pongano le premesse di un dialogo continuo tra chi avrà la gestione di ciò che la norma introduce e chi dovrà continuare a esercitare la titolarità della responsabilità dell’esecuzione di una sanzione penale.
La lingua della norma
Sul piano linguistico, osservo, quindi, che occorra evitare di configurare una cosiddetta “norma aperta” che rischi di dare spazio, in fase applicativa, di estensioni non volute dal legislatore, ma che possono discendere dalla vaghezza o dall’inappropriatezza del testo.
Mi riferisco in primo luogo al comma 1 del nuovo articolo 94-ter che, nel secondo periodo afferma che l’interessato possa chiedere in ogni momento, sulla base di un programma terapeutico socio-riabilitativo residenziale, di essere ammesso alla detenzione domiciliare presso un luogo idoneo diverso dalle strutture di cui al comma 2. La locuzione «luogo idoneo» ha invaso recentemente la legislazione in modo improprio, introdotta inizialmente quale «locale idoneo» destinato al trattenimento di persone migranti in attesa di rimpatrio (nel decreto ‘sicurezza’ n. 113 del 2018) e già da me allora fortemente criticato – nella funzione che ricoprivo di Presidente del di Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale – per l’indeterminatezza della locuzione (poi meglio definita nel dialogo positivo con il Ministero dell’interno). Il termine non ha cessato di essere impropriamente utilizzato. Qui lo troviamo utilizzato nel conteso di una funzione di delega di una potestà importante dello Stato che riguarda la libertà personale. Occorre allora ben perimetrare tale affermazione, per esempio facendo riferimento alla necessità che siano strutture che almeno abbiano i requisiti di accreditamento (cioè quelle di cui al comma 2 dello stesso articolo). Perché altrimenti può svilupparsi un improprio fiorire di strutture – quasi un mercato – che fa evolvere la ricercata sussidiarietà in una impropria delega all’impresa privata.
Sempre limitandomi a quegli aspetti linguistici che possono risultare cruciali in fase applicativa, il comma 4, capoverso 4, dello stesso articolo contiene una locuzione che, mi si perdoni il riferimento, Norberto Bobbio nel suo insistere sul rigore delle parole delle norme indicava come paradosso o anche ossimoro all’interno di un testo che voglia normare (perché si dà con linguaggio rigoroso la possibilità del non rigore). Si usa infatti la locuzione ove opportuno, per indicare la presenza di un Componente indicato dal Provveditorato dell’Amministrazione penitenziaria all’interno della Commissione incaricata della valutazione delle domande.
Ora, al di là del merito specifico, se in una norma viene inserita una locuzione di questo tipo, chi sarà chiamato a valutare l’opportunità? E secondo quali criteri? Non si pone il rischio di un eccesso di discrezionalità? Soprattutto all’interno di una Commissione che ha un compito valutativo centrale per la vita del richiedente. Occorre, quindi, che sia il legislatore a decidere per la presenza o meno di un Componente con questo profilo: una responsabilità da prendere nell’atto del normare.
Ancora, l’articolo 5, nel primo capoverso parla in termini molto generali di eventuali violazioni a cui corrispondono però conseguenze molto rilevanti perché da esse può determinarsi la revoca di quel regime di detenzione domiciliare che il provvedimento prevede. Questa vaghezza a cui corrisponde un esito decisivo per la vita della persona nel suo tratto di vita caratterizzato dall’esecuzione di una sanzione penale non è accettabile: ancor più perché connesso a un’ipotesi di recupero di salute, in quanto volt all’uscita dalla dipendenza da alcol o sostanze psicotrope. Se, dal punto di vista linguistico, un riferimento cosi vago lascia spazio alla rilevanza di ogni pur minima violazione delle regole, dal punto di vista sostanziale apre all’esercizio di un potere disciplinare sostanziale non adeguatamente normato. Il rischio è l’arbitrio. Ci si poteva attendere – e non sarebbe stata del tutto soddisfacente – quanto meno un’aggettivazione del tipo ‘grave violazione’; resta l’indeterminatezza della violazione ipotizzata. Occorre invece un riferimento – qui entrando su un aspetto sostanziale e non solo linguistico del provvedimento – a un insieme di regole inserite nel programma di attività e l’indicazione di prescrizioni proprie di questa specifica detenzione domiciliare, congiuntamente approvati in stretto rapporto con l’autorità giudiziaria. Al suo interno l’indicazione della diversa gravità delle violazioni e la precisazione di quali dii esse possano determinare la revoca della misura.
Questo per quanto attiene formulazioni a mio parere improprie sul piano linguistico che si riflettono poi sulla ratio del provvedimento stesso e che necessitano le correzioni che ritengo di porre all’esame della Commissione.
Il suo perimetro costituzionale
Su un secondo aspetto, di profilo costituzionale, è doveroso formula alcune osservazioni. Il testo presenta in taluni punti delle preclusioni assolute: ipotesi, queste, censurate in passato dalla Corte costituzionale (sent. 125/2016 relativamente all’ art. 656, co. 9, lett. a) c.p.p.; sent. 253/2019 relativamente all’art. 4-bis co. 1 o.p.; sent. 56/2021 relativamente all’art. 47-ter o.p.).
Mi riferisco, in particolare, al comma 6 del nuovo articolo 94-ter.
La prima obiezione – sempre nel quadro di evitare preclusioni assolute – riguarda il caso di un programma che non si sia concluso positivamente non a causa di violazioni delle prescrizioni. Sotto tale ipotesi, la norma in esame prevede che sia autorizzato il «trasferimento in struttura idonea di cui al comma 2» (qui l’indicazione è esatta, non un generico «luogo idoneo» senza altre indicazioni, come nel citato comma 1) per «non più di due volte». C’è da chiedersi perché mai debba essere poi preclusa in termini assoluti un’ulteriore possibilità. Tale limite, se può trovare una giustificazione sotto l’aspetto logistico e organizzativo, non ne trova in termini generali su quello del complessivo percorso della persona ristretta e dell’importanza della sua relazione con la struttura ospitante.
Ancor meno ritengo accettabile, sia per la sensatezza, sia per i suoi riflessi sul piano della costituzionalità, la preclusione assoluta di altra misura per la pena residua in caso di revoca disposta ai sensi del terzo periodo del comma 6. Qui la preclusione può confliggere proprio con la previsione costituzionale della finalità della pena che non cessa a seguito di un comportamento giustamente sanzionabile. Si può accettare che non ci possa essere immediatamente un’altra misura, ma non si può escludere che questa possa esserci in futuro senza incidere di fatto sul terzo comma dell’articolo 27 della Costituzione. Il principio che la Corte costituzionale ha più volte tracciato risiede nella necessaria valutazione di ogni misura che l’ordinamento prevede in base alla condizione (diversa dal comportamento) soggettiva del detenuto: se è preclusa per sempre qualsiasi altra misura, si rischia di confliggere con il precetto di applicare misure alternative che, in un percorso verso il ritorno alla società esterna, siano calibrate sulla personalità della singola persona detenuta.
Credo che il testo vada rivisto per evitare la possibile censura costituzionale.
L’efficacia di ciò che la norma prevede
Vengo a un terzo aspetto del provvedimento, connesso a una sua ipotizzata indiretta finalità: il contributo a ridurre l’affollamento in carcere, essendo indubbio che questo provvedimento sia discusso e presumibilmente adottato in un contesto drammatico della situazione del carcere nel nostro Paese e che sia stato presentato dall’Onorevole Ministro anche all’interno di una strategia che voglia fronteggiare i numeri inquietanti della detenzione attuale.
Come loro sanno, l’ultimo dato fornito dal Dipartimento per l’Amministrazione penitenziaria, riferito al 31 maggio, indica la presenza di 64.741 persone detenute, a fronte di 51.269 posti regolamentari, ai quali va sottratto un numero variabile di posti non disponibili. Alla data odierna tale numero è indicato in 4.930 e fa scendere a 46.337 i posti realmente utilizzabili. Non è certo solo il numero a data fissa a creare allarme: alla fine di aprile le persone ristrette in carcere erano 64.412 e i posti regolamentari erano 51.265: quindi in un mese – e questo è il ritmo dell’ultimo periodo – il numero di persone in carcere è cresciuto di circa 429, cioè più di 9 al giorno, e i posti regolamentari sono cresciuti soltanto di 4. Un ritmo a cui con nessun programma edilizio si può credibilmente supporre di dare soluzione: ricordo che nella corrente Legislatura la popolazione detenuta è cresciuta di 8.285 presenze e il numero di posti regolamentari è cresciuto di 91 (la fonte dei dati è il Ministero della giustizia; sono, quindi, dati ufficiali e ben diversi da quelli di talune rassicuranti dichiarazioni alla stampa che parlano di nuovi posti già realizzati e di altri in rapido arrivo).
Ben sapendo che l’affollamento non è il solo problema che affligge attualmente il nostro sistema penitenziario, qualcuno potrebbe sperare nell’implementazione del provvedimento in esame, non solo nella condivisibile finalità di dare maggiore e migliore attenzione alle persone il cui agire è prodotto di dipendenze che richiedono cura e non tanto, o non solo, sanzione, ma anche in funzione della riduzione dell’affollamento carcerario. Conoscendo a fondo il sistema nei miei diversi decenni di analisi e di attività istituzionale, con vari ruoli nazionali, europei e in ambito Nazioni Unite, devo però limitare tale aspettativa. Perché questa norma è destinata a una applicazione ben più ristretta di come possa apparire in base allo spirito che l’ha ipotizzata. Che si è però dovuto confrontare con un insieme di limiti fortemente ispirati a criteri che coniugano il valore della certezza delle sanzioni punitive al disvalore della loro fissità e che determinano un insieme molto ristretto dell’applicazione possibile.
Due sono, infatti, i limiti oggettivi che il testo propone.
Il primo riguarda la correlazione tra la tossicodipendenza o l’acoldipendenza e il reato; di difficile affermazione, se non in casi molto limitati. Perché per una persona dipendente da sostanze psicotrope o da alcol la correlazione – che in termini matematico-statistici è diversa da un rapporto deterministico di causa-effetto – tra l’agito e la situazione soggettiva è un dato implicito anche quando non esplicitamente manifesto. D’altra parte, una correlazione assumente il carattere di causa-effetto rientrerebbe in altre previsioni normative volte a stabilire l’imputabilità o meno, totale o parziale, dell’attore del reato. L’indicazione nel testo della norma di una correlazione non altrimenti definita, oltre a determinare un carico di lavoro professionale specifico per chi debba stabilirne l’esistenza, rischia di produrre un range di ipotesi estremamente ampio o nullo: in termini banali, quasi sempre o quasi mai. Una giurisprudenza doverosamente prudente e molto soggetta alla pressione degli strumenti mediatici, potrebbe rischiare di assestarsi verso il limite ‘basso’, quello del quasi mai. A meno che non si elaborino criteri diversi e indicazioni più dettagliate che chiariscano cosa si intenda con correlazione o si abolisca tale indimostrabile criterio – ma ciò si poteva fare intervenendo sull’articolo 94 direttamente.
Il secondo limite – a mio parere quasi insormontabile – risiede nel fatto che i comportamenti correlati alle situazioni di dipendenza (siano essi da ludopatia, dipendenza da alcol o da sostanze psicotrope) hanno una connotazione ripetitività, proprio dovuta alla situazione soggettiva della persona in quel particolare periodo della sua vita. L’esclusione dal programma delle persone recidive rende molto ristretta la sua applicazione. Si dovrebbe invece agire, nell’ottica di una funzione legislativa e sociale volta al recupero delle persone e a coniugare il diritto-dovere dello Stato di sanzionare i reati con il compito assegnato a esso – e a ogni sua istituzione – dal secondo comma dell’articolo 3 della Costituzione, procedendo nella direzione contraria a quella che l’attuale testo della norma indica. Cioè si dovrebbe applicare questa misura che si vuole sia proattiva per l’uscita dalla dipendenza anche e in modo particolare a quelle persone che reiterano i comportamenti costituenti reato in ragione del loro stato soggettivo. Nel provvedimento, invece, le persone detenute recidivanti sono escluse dall’accesso alla misura. Una scelta che valuto incomprensibile proprio in considerazione del fatto che molto spesso, una persona in tale situazione soggettiva recidiva il reato. Escludendo tali persone, oltre a non operare in termini del rendere giustizia e supporto, si rischia di togliere efficacia al provvedimento nella sua potenzialità numerica.
Sotto l’aspetto dell’attesa della platea applicativa – che a mio parere non sarà ampia, ma si ridurrà a pochissime centinaia – va inoltre considerata la difficoltà attuale che i magistrati di sorveglianza hanno, in quasi tutte le regioni del nostro Paese, a individuare Comunità disponibili all’accoglienza, anche in base allo scarso investimento in questo settore in termini di preparazione di personale qualificato e motivato.
Alcune indicazioni specifiche
A questi aspetti di carattere generale si aggiungono poi alcune puntuali indicazioni a cui mi limito a fare un riferimento per punti. Ovviamente, non è mio compito indicare emendamenti, in rispetto della libertà del legislatore; ma è certamente mio compito indicare nodi tematici e problemi su cui il legislatore stesso, qualora li condivida, troverà il modo d’intervenire.
Per il comma 1, dell’articolo 94-ter ho già indicato la necessità di chiarimento dell’indicazione del «luogo idoneo» che dovrebbe trovare almeno una indicazione di necessari requisiti di cui al successivo comma 2.
Per il comma 2, dello stesso articolo, innanzitutto la questione, già precedentemente illustrata, dell’impossibile accertamento della «correlazione» tra dipendenza e reato, con conseguenze, anche in termini di prevedibili ricorsi, nel caso di inammissibilità. Inoltre, è lasciata molto aperta e vaga la questione della connessione tra tale accertata correlazione e l’indicazione di uno specifico programma (qui si inserisce la questione di esperti specifici nella Commissione di cui al comma 4.
Per il comma 4, sempre di tale articolo, oltre alla quesitone della composizione della Commissione nella situazione particolare, di cui al comma 4 ove compare il citato «ove opportuno», resta la questione delle specificità esperte da prevedere e dell’attenzione al fatto che una valutazione esperta delle prescrizioni è doverosa in funzione della sua rilevanza sul successivo comma 5 che prevede un potere disciplinare avente effetto, in taluni casi, definitivo.
Per il comma 5, infatti, sorgono problemi di natura strutturale rispetto a un potere disciplinare attribuito a strutture anche private sulla base di criteri propri. Ciò ha riflesso nel comma successivo.
Per il comma 6, infatti, non può tacersi che esso sia scritto con una tendenza all’ampiezza valutativa – si è già detto circa il generico concetto di «violazione» – e alla stretta prescrittività sul piano delle conseguenze, con anche riflessi, come evidenziato, sui dubbi profili di costituzionalità. Qui infatti si pone la questione dell’esclusione definitiva da ogni altra misura.
A ciò si aggiunge il nuovo articolo 94-quater in cui si rende esplicita l’esclusione delle persone che abbiano recidivato il reato. Ipotesi, a mio parere inaccettabile sul piano della espressa finalità del provvedimento e dei suoi concreti effetti.
Alla base di queste osservazioni, resta la volontà, richiamata in apertura del mio intervento, di non accettare il rischio di vedere la positività di un contributo sussidiario all’effettività della funzione delle pene – e della pena detentiva in particolare – piegata a un criterio, sul piano attuativo, di delega alla realtà privata e di mercato. Una condivisione di volontà che ritengo sia condivisa da tutti in questa Commissione. In tale direzione affido queste mie note, quale contributo al processo legislativo.
24 giugno 2026. Mauro Palma
