Riformare i trattati un falso obiettivo

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Sembra si stia determinando un divario crescente tra le Convenzioni delle Nazioni unite, la loro interpretazione da parte delle stesse agenzie dell’Onu, e la realtà delle risposte dei vari paesi all’uso crescente di droghe illegali per scopi ricreativi. La attuale giuridica situazione è determinata dalle tre convenzioni internazionali: Single Convention on Narcotic Drugs (Convenzione unica sugli stupefacenti), 1961; Convention on Psychotropic Substances (Convenzione sulle sostanze psicotrope), 1971; Convention Against Illicit Traffic in Narcotic drugs and Psychotropic Substances (Convenzione contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope), 1988. La Convenzione del 1961 limita la produzione, la lavorazione, l’esportazione, l’importazione, la distribuzione e il commercio finalizzati all’uso o al possesso delle sostanze “controllate”. Inoltre essa consente l’uso delle sostanze “controllate” per usi medici e scientifici. Ciò significa che la prescrizione di eroina, morfina o metadone agli eroinomani rientra nelle convenzioni. Comunque, la Convenzione del 1988 prevede specificamente che il possesso per uso personale delle sostanze inserite nelle tabelle sia trattato come un reato dalle legislazioni nazionali. Sebbene all’inizio abbiano ottemperato a questa previsione, molti paesi – particolarmente in Europa – hanno introdotto sanzioni amministrative per il possesso di droghe illegali oppure, semplicemente, hanno deciso di non far rispettare la legge da questo punto di vista.
Molte persone si aspettano che il prossimo meeting della Commissione sulle droghe Narcotiche, e in particolare il suo segmento ad alto livello in cui è attesa la partecipazione dei ministri, produrrà una disamina approfondita dei progressi compiuti dalla comunità internazionale nel raggiungimento degli obiettivi stabiliti nel 1998 dalla Assemblea Generale, sessione speciale sulle droghe. Temo che resteranno delusi. Nel 1998 si era deciso di sottoporre a revisione i progressi fatti, in relazione a sei obiettivi stabiliti nella Dichiarazione politica, cinque e dieci anni dopo la Sessione speciale. Anche se i sei obbiettivi stabiliti nel 1998 verranno sottoposti a revisione, ciò sarà fatto esaminando le azioni intraprese, non il loro esito. Ad esempio, uno degli obiettivi è contrastare il riciclaggio di denaro. Se i governi hanno approvato delle legislazioni a questo scopo, allora si giudicherà che l’obiettivo sia stato raggiunto – siano le misure efficaci oppure no. Un’altra ragione per cui non ci sarà un dibattito serio è che il meeting non è fatto a questo scopo. Qualunque modifica alle convenzioni, se mai avverrà, arriverà lentamente, dopo molti anni di discussioni preparatorie.
Teoricamente, le convenzioni possono essere riformate mediante una modifica (modification), come lo spostamento di una sostanza da una tabella all’altra, o semplicemente rimuovendo questa dalle tabelle. Ma questo non può essere fatto con la cannabis, perché essa è inserita nel testo della Convenzione del 1961. Inoltre, la modifica richiederebbe il voto favorevole della maggioranza dei 53 membri della Commissione. Per la stessa ragione l’emendamento (amendment) delle convenzioni, cioè cambiare un articolo o parte di un articolo, non appare una strada più percorribile. Anche se si ottenesse la maggioranza, allora almeno uno stato dovrebbe chiedere che la decisione vada al Consiglio economico e sociale (Economic and Social Council) per essere ulteriormente presa in considerazione e sottoposta a votazione. Per essere modificate, le Convenzioni del 1971 e del 1988 necessitano di una maggioranza dei due terzi, non di una maggioranza semplice. Ma niente di tutto questo potrebbe accadere per la semplice ragione che in questi consessi non viene fatta alcuna votazione. Tutte le risoluzioni passano attraverso accordi informali. Inoltre, solo quei paesi che sono in regola con il pagamento delle loro quote di sottoscrizione all’Onu sono tecnicamente ammessi al voto. Questo è uno dei motivi per cui non si vota mai, dato che molti paesi raramente sono in regola con il pagamento. Un’altra alternativa è la denuncia da parte dei singoli stati, ma anche così, nel caso della Convenzione del 1961, le convenzioni resterebbero in vigore fino a che il numero dei firmatari non scendesse sotto il numero di 40. Inoltre, poiché la convenzione del 1988 non ha una clausola di estinzione essa resterebbe in vigore anche se restasse un solo firmatario.
Molti articoli delle convenzioni sono introdotti dalle parole “tenuto debitamente conto dei loro sistemi costituzionali, giuridici e amministrativi”. Questa formula è stata usata dagli Usa per non dare attuazione a una parte dell’articolo 3 della Convenzione del 1988, che vieta di incitare gli altri a usare droghe narcotiche o psicotrope, con la motivazione che contravverrebbe al loro emendamento costituzionale che garantisce la libertà di parola.
Allo stesso modo, l’Italia ha una situazione particolare da far valere per il suo referendum sul possesso di droghe ad uso personale. È difficile pensare che un referendum dell’intero paese possa non essere visto come l’espressione della volontà di quel paese. Il fatto che un referendum sia espressione del concetto fondamentale del suo sistema giuridico, non potrebbe essere ritento parte della costituzione di quel paese o del suo sistema giuridico? Poiché in Italia c’è stato un referendum sul possesso di droghe per uso personale, potrebbe questa essere una strada da seguire?
La prospettiva di cambiamento immediato attraverso le Nazioni unite non è esaltante. L’unico cambiamento che può sopraggiungere è attraverso gli stessi Stati membri e la Commissione sulle droghe narcotiche. Il loro segretariato, che fa parte dell’Undcp (United Nations International Control Programme) non ha alcun potere, tranne quello di facilitare o bloccare momentaneamente la volontà espressa dagli Stati membri.
La Commissione viene spesso confusa con l’Incb (International Narcotics Control Board. Questo è l’organismo le cui origini risalgono alla Lega delle nazioni e comprende tredici persone che sono intitolate a titolo personale a soprintendere al funzionamento delle convenzioni in relazione al sistema di regolamentazione della cessione lecita di droghe, e dei precursori chimici che sono necessari per produrre droghe sia lecite che illecite. Sfortunatamente questi signori si considerano non solo guardiani delle convenzioni, ma anche loro interpreti. Nel loro rapporto annuale hanno criticato molti governi, come il Canada per aver autorizzato l’uso medico della cannabis, l’Australia per le injecting rooms e il Regno unito per aver proposto di declassare la cannabis, cosa che comporterebbe sanzioni meno gravi delle attuali. Queste critiche travalicano il loro ambito di competenza, e per la verità è piuttosto presuntuoso criticare la Corte suprema canadese.
Essi hanno chiaramente mancato di valutare che la Dichiarazione sui principi guida della riduzione della domanda di droga, che è stata adottata alla Sessione speciale Onu sul problema mondiale della droga nel 1998, era anche una espressione della volontà degli stati membri. Le dichiarazioni non hanno l’autorità giuridica delle convenzioni, ma nondimeno esse riflettono ciò che la maggior parte dei governi del mondo pensano. È anche la più recente di queste espressioni in relazione alle droghe illegali, e chiaramente afferma che «le politiche di riduzione della domanda tenderanno… a ridurre le conseguenze negative dell’abuso di droga… a promuovere e incoraggiare la partecipazione attiva e coordinata di individui a livello della comunità, sia in generale che in situazioni di rischio particolare, in virtù, ad esempio, della loro posizione geopolitica, delle loro condizioni economiche o di quote relative ampie della popolazione tossicodipendenti; e ad essere sensibili sia alla cultura che al genere, contribuendo a sviluppare e sostenere contesti ambientali che siano di aiuto per i tossicodipendenti». Qui viene detto chiaramente che uno degli obiettivi chiave, tra gli altri, è ridurre le conseguenze negative dell’abuso di droghe. Sia lo scambio di siringhe che le injecting rooms rientrano in questa categoria.
Ma a cosa ci porta questo? Molti paesi europei stanno seguendo la loro strada senza chiasso e non stanno implementando le loro leggi riguardanti il possesso di droghe illecite, come nel caso dell’Olanda, oppure stanno chiaramente dicendo che devono essere impiegati mezzi più appropriati, come nel caso del Portogallo. Una possibilità sarebbe ricorrere al principio dell’Unione europea della sussidiarietà, secondo cui le decisioni vengono prese al livello più vicino a quelli che sono interessati. Per le leggi sulle droghe molti europei sarebbero favorevoli a tornare alla sfera di competenza nazionale [repatriation of drug laws] così che, come con l’alcool o il tabacco, ciascuno stato possa legiferare in modo appropriato rispetto alla propria popolazione, ai propri principi e alle proprie norme giuridiche.
Il ritorno alla sfera di competenza nazionale della politica delle droghe potrebbe essere l’unico modo per cambiare la politica proibizionista globale stabilita dalle convenzioni. Ciascuno stato dovrebbe perciò poter stabilire la politica delle droghe che ritiene opportuna senza che gliene venga imposta una da precedenti accordi che possono non riflettere più le opinioni internazionali.