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Cannabis: our position for a Canadian Public Policy
(Canapa: la nostra posizione per una politica pubblica del Canada)
Rapporto della commissione speciale del Senato sulle droghe illegali
Settembre 2002
Sommario dei contenuti principali,
a cura di Grazia Zuffa
La commissione speciale sulle droghe illegali del Senato del Canada,
presieduta dal senatore Pierre Claude Nolin, ha presentato il suo
rapporto agli inizi dello scorso mese (cfr. Fuoriluogo, settembre
2002). Già all’indomani dell’approvazione della
legge del 1996 (Controlled Drugs and Substances Act), giudicata
insoddisfacente dalla gran parte dei partecipanti alle audizioni
parlamentari, si era affacciata l’idea di promuovere un’indagine
parlamentare. Le principali critiche riguardavano in primo luogo
la mancanza di un inquadramento generale circa gli scopi della legge;
inoltre il fatto che la legge perpetuasse il sistema proibizionista
senza sottolineare l’importanza della riduzione del danno
e della proibizione (cfr.pag.9 del Summary Report).
All’inizio il mandato della commissione del Senato era di
studiare una revisione completa della legislazione, in seguito il
campo si restringe alla canapa. Il comitato ha lavorato più
di due anni, attraverso la ricognizione accurata della letteratura
scientifica, audizioni di esperti e rappresentanti della società
civile e un’indagine sugli orientamenti dell’opinione
pubblica. Nelle raccomandazioni conclusive rivolte al governo, l’indicazione
politica è netta: si opta per la legalizzazione della canapa,
ossia la regolazione della produzione e della vendita tramite licenze,
soggette però a certe restrizioni, specificate nel rapporto
con minuzia (divieto di vendita al di sotto dei 16 anni, contenuto
di THC non superiore al 13%, divieto di licenza ai produttori di
tabacco etc.). Quanto all’ipotesi della decriminalizzazione,
(ossia la rinuncia a previsioni penali per il consumo), questa è
criticata con nettezza “poiché priverebbe lo Stato
di un essenziale strumento di regolazione della produzione, distribuzione
e rete del consumo, lanciando al contempo un messaggio ipocrita”.
Di notevole rilievo è l’impianto analitico del rapporto,
che spazia dagli aspetti storico sociali antropologici, a quelli
farmacologici, a quelli legali e ai vincoli internazionali. E’
una trattazione ad ampio spettro che prefigura un approccio “teorico”
innovativo, certamente inconsueto in un documento redatto da un
organismo politico. Ciò traspare sin dalle prime pagine,
dove si esamina criticamente il vocabolario corrente.
Il glossario dei termini chiave
Il termine abuse è rifiutato poiché generico e indifferenziato:
è usato infatti sia per l’abuso, in senso stretto,
che per l’uso. Esso è figlio del paradigma morale,
che non ammette possa esistere un uso di droga illegale che non
sia stigmatizzato come “abuso”. Il rapporto preferisce
perciò usare il termine “uso eccessivo o uso dannoso”.
Allo stesso modo è rifiutato il termine chronic effects (effetti
cronici), che definiscono gli effetti che si sviluppano dopo l’uso
ripetuto della sostanza. Il rapporto preferisce invece usare il
termine “conseguenze dell’uso ripetuto”. In altre
parole, l’attenzione si sposta dagli effetti causati dalle
proprietà chimiche della sostanza, ai modelli di consumo.
I principi guida
Dopo l’esposizione del mandato e del piano di lavoro della
commissione (Cap. 1, 2), il Capitolo 3 (pag.11, S.R.) affronta i
“principi guida” del legislatore: “Tutti i mezzi
che lo Stato ha a disposizione devono lavorare in direzione di un
accordo fra il governo della cittadinanza e l’autogoverno”.
Ciò significa che “solamente le azioni che arrecano
un danno diretto agli altri dovrebbero rientrare nell’ambito
della legge penale”.
Canapa: dalla pianta allo spinello
Dopo aver brevemente analizzato il contesto politico generale in
cui oggi si affronta la questione delle droghe illegali (Cap. 4),
il capitolo 5 (pag. 13, S.R.) dà alcune informazioni sulla
produzione di canapa e sul mercato illegale: attualmente si stima
che il 50% della canapa sia prodotta in Canada, soprattutto nella
Columbia britannica, nell’Ontario e nel Quebec.
Quanto alla concentrazione di Thc: allo stato naturale la canapa
ne contiene fra lo 0,5% e il 3%. I metodi più raffinati di
coltura e il progresso genetico hanno reso possibile una maggiore
concentrazione di Thc, tuttavia i commenti allarmistici sulla concentrazione
di Thc sono da ridimensionare se non altro perché non è
possibile stimare il contenuto medio di Thc presente sul mercato
illegale. Ma è ragionevole supporre che il contenuto vari
dal 6% al 31%.
I consumatori e i consumi
Il rapporto stima (cap.6, pag.14) che fra la popolazione canadese
sopra i 18 anni, il 30% abbia “fumato” almeno una volta
nella vita, e il 10% (pari a circa 2 milioni) almeno una volta nell’ultimo
anno. Sono circa 600.000 (il 3%) coloro che dichiarano di aver usato
canapa nell’ultimo mese. Se però si esamina la fascia
di età dai 12 ai 17 anni, le cifre sono più alte:
il 50% degli studenti delle superiori ha provato la marijuana, mentre
sono 750.000 gli adolescenti che hanno consumato nell’ultimo
mese. In Canada, la canapa rappresenta perciò un consumo
prevalentemente giovanile, fra i più alti rispetto al panorama
internazionale.
Quanto alle “carriere” di consumo:
- la gran parte degli “sperimentatori” smettono di usare
la canapa.
- I consumatori regolari di lungo termine spesso seguono un percorso
ad alti e bassi, in cui il consumo aumenta per certi periodi, per
poi diminuire nuovamente.
- La gran parte dei consumatori di lungo termine riesce ad integrare
il consumo all’interno delle attività familiari, sociali
e di lavoro
- La canapa di per sé non è causa del consumo di altre
droghe. E’ perciò respinta la teoria della “droga
di passaggio”.
Canapa: effetti e conseguenze
Nel cap.7 (pag.15, S.R.) si indagano i differenti modelli di consumo,
classificati in rapporto ai livelli di rischio: si parla perciò
di “uso sperimentale”, “uso regolare”, “uso
a rischio”, “uso eccessivo”. I parametri di classificazione
riguardano non solo la quantità di sostanza consumata e la
frequenza, ma anche il contesto: ad esempio tenendo presente se
il consumo si concili o al contrario interferisca con le normali
attività quotidiane.
La gran parte dei consumatori segue un modello moderato, se non
episodico, spesso limitato ad un arco della vita. Tuttavia il rapporto
stima che il 5-10% dei consumatori “regolari” possano
definirsi “a rischio” di passaggio all’uso eccessivo
o “pesante”.
Riguardo all’uso “a rischio”, la commissione sottolinea
che la gran parte dei consumi non rientra in questa categoria. Per
i consumatori al di sopra dei 16 anni, il consumo può dirsi
a rischio quando si usa dallo 0,1 a 1 grammo al giorno.
Riguardo all’uso “eccessivo” o “pesante”
(excessive or heavy : è definito tale quando si consumi più
di un grammo al giorno per un lungo periodo di tempo. Il rapporto
stima che circa 80.000 soggetti potrebbero essere consumatori “eccessivi”
(su 600.000 che hanno fumata canapa nell’ultimo mese”).
Il consumo pesante di canapa può avere conseguenze negative
per la salute fisica(affezioni al sistema respiratorio) e psicologica
(difficoltà di concentrazione e apprendimento)..
I consumatori pesanti possono sviluppare una forma di dipendenza
che richiede trattamento, tuttavia questa è meno severa e
frequente della dipendenza da altre sostanze psicotrope.
Quanto agli effetti a lungo termine sulle funzioni cognitive, questi
non sono confermati dalla ricerca. Si rifiuta, come detto, la questione
degli “effetti cronici” della canapa. Di nuovo il documento
critica questo linguaggio, che allude alle proprietà chimiche
della sostanza indipendentemente dal contesto d’uso: a parere
dei senatori è invece più corretto parlare delle conseguenze
di un “uso cronico”, ossia prolungato e “pesante”:
“Allo stato dei fatti la ricerca ci dice che per la grande
maggioranza dei consumatori ricreazionali la canapa non presenta
conseguenze dannose per la salute fisica, psicologica e sociale,
sia a breve che a lungo termine”.
Uso di marijuana per fini terapeutici
Dopo aver indagato il contesto d’uso più rischioso,
quello della guida sotto l’effetto della canapa (cap.8), nel
capitolo 9 (pag.18, S.R.) è trattato l’uso medico.
Le principali osservazioni:
- ci sono chiare anche se non definitive indicazioni circa gli effetti
benefici della marijuana come analgesico nel dolore cronico, come
antispastico per la sclerosi multipla, come anticonvulsivo per l’epilessia,
come antiemetico per gli effetti collaterali della chemioterapia
- ci sono stati alcuni studi, seppur ancora insufficienti, su composti
di sintesi.
in generale gli effetti della marijuana fumata sono più specifici
e veloci degli effetti dei composti sintetici.
Le persone che fumano marijuana a fini terapeutici preferiscono
scegliere esse stesse i metodi di consumo.
Gli studi già approvati dall’agenzia pubblica Health
Canada dovrebbero svolgersi il prima possibile, in collaborazione
con le associazioni di assistenza ai malati e seguendo gli standard
che queste già applicano.
Come regolare l’uso terapeutico di canapa
Il rapporto (cap.13, pag. 22 S.R.) critica la legge approvata nel
luglio 2001, Marijuana Medical Access Regulations.
Questa legge infatti non offre una cornice adeguata e restringe
senza ragione la possibilità di accedere alla canapa medica.
In quasi un anno, solo 255 persone sono state autorizzate al possesso
di marijuana, e peraltro solo 498 hanno fatto richiesta, il che
è un sintomo della scarsa fiducia nella legge, a parere dei
senatori.
La prevenzione
Dopo il capitolo 14 e 15 (l’azione di polizia e il sistema
della giustizia criminale) il rapporto affronta la prevenzione e
i trattamenti (cap.16 e 17, pagg. 25 e segg. ).
L’aggancio ai modelli di consumo, come chiave per individuare
i livelli di rischi, provoca un vero e proprio rovesciamento di
ottica per ciò che riguarda la prevenzione. Non solo i senatori
rifiutano l’astinenza come obiettivo unico della prevenzione,
ma sottolineano quanto sia dannoso il presupposto alla base di quest’idea,
ossia la non distinzione fra uso e abuso, essenziale invece “per
stabilire gli obbiettivi e pianificare le misure preventive”.
La riduzione del danno è perciò presentata come l’approccio
educativo più appropriato, poiché si basa sull’informazione
circa i rischi del passaggio da un consumo moderato e controllato
ad uno “eccessivo”. Altrettanto importante è
la conoscenza circa i contesti di consumo da evitare.
I costi dell’abuso di sostanze
Uno studio relativo al 1992 del Canadian Center on Substance Abuse
stima che i costi associati con le droghe illegali siano di 1,4
miliardi di dollari, in confronto ai 7,5 miliardi di dollari per
l’alcol e il 9,6 miliardi nel caso del tabacco. I costi principali
delle droghe illegali riguardano la perdita di produttività,
le cure mediche, perdita del posto di lavoro, la repressione. Si
calcola che la repressione rappresenti il 29,2% di tutti i costi,
e l’88% dei costi relativi alle politiche pubbliche.
Quanto alla canapa, “ i principali costi sociali sono il risultato
delle scelte di politiche pubbliche, in primo luogo la criminalizzazione,
mentre le conseguenze dell’uso rappresentano una piccola frazione
dei costi sociali attribuibili all’uso delle droghe illegali”.
In particolare, la principale spesa di politica pubblica relativa
alla canapa è quella della repressione e del sistema della
giustizia (dai 300 milioni ai 500 milioni di dollari all’anno).
Le spese attribuibili agli effetti della sostanza sono minime: nessuna
morte, nessuna ospedalizzazione, e scarsa perdita di produttività.
I costi di politica pubblica relativi alla canapa sono sproporzionatamente
alti in confronto alle conseguenze sociali e sulla salute relative
alla sostanza.
Il contesto legale internazionale
Il giudizio sulle convenzioni internazionali è netto (cap.
19, pag. 30 e segg.): le convenzioni costituiscono un vincolo profondamente
irrazionale, che non ha niente a che fare con considerazioni di
ordine scientifico o di sanità pubblica. I punti di critica
riguardano la non definizione del termine droga (onde è droga
quella che è contenuta nelle tabelle); l’arbitrarietà
della classificazione: la canapa è inserita nelle tabelle
I e IV della convenzione del 1961, insieme ad oppiacei e cocaina,
ossia alle sostanze sottoposte ai più rigidi controlli, mentre
i barbiturici sono nella tabella III, con controlli meno rigidi
degli allucinogeni naturali: questa classificazione è incongruente
con le caratteristiche farmacologiche delle sostanze. Se davvero
la classificazione rispettasse le preoccupazioni circa i danni alla
salute, allora perché il tabacco e l’alcol non sono
nella lista delle sostanze controllate?
La conclusione è che il regime internazionale per il controllo
delle sostanze psicoattive è in primo luogo un sistema che
riflette la geopolitica delle relazioni fra Nord e Sud del ventesimo
secolo, aldilà delle iniziali radici moralistiche o perfino
razziste.
Le conclusioni
Il rapporto (pag37 e seg., S. R.) afferma che le politiche in vigore
sono inefficaci e inefficienti. In particolare, le politiche di
riduzione dell’offerta, basate sulla repressione, hanno fallito:
i prezzi della canapa non sono scesi ma la qualità è
migliorata, specie per ciò che riguarda l’innalzamento
del contenuto di THC, seppure in misura minore di quanto non si
dica. Serrata è dunque la critica alle politiche di proibizione
sin qui seguite, sia perché non hanno raggiunto gli obiettivi
che si prefiggevano di ridurre l’offerta di droga, sia per
l’effetto di marginalizzazione dei consumatori. In ultima
analisi, dicono i senatori, “si sta buttando i soldi dei contribuenti
dalla finestra per una crociata morale che non è giustificata
dall’effettivo danno relativo alla sostanza”.
Ma qual’è il ruolo che lo Stato deve giocare e quali
devono essere i principi su cui fondare una politica pubblica quando
si tratti della salute? (pag. 38 e seg., S. R.). “Ci rendiamo
conto – scrivono i senatori- che la salute e la felicità
non possono essere imposte ad un individuo, tanto meno dalla legge
penale...il ruolo delle politiche pubbliche dovrebbe essere di supporto
alla libertà sia degli individui che della società...
nel rispetto del principio di autonomia e responsabilità”
.
Le principali raccomandazioni al governo
- La commissione raccomanda di adottare una politica integrata
sui rischi e gli effetti dannosi delle sostanze psicoattive, considerate
nel loro insieme (medicinali, alcol, tabacco e droghe illegali).
Per ciò che riguarda la canapa, questa politica dovrebbe
concentrarsi sull’educazione dei consumatori, per scoprire
e prevenire il consumo a rischio e per curare il consumo eccessivo.
- La commissione raccomanda di modificare la legge attuale (Controlled
Drugs and Substances Act) in modo da rendere possibile la concessione
di licenze per produrre e vendere la canapa, mantenendo la previsione
di sanzioni penali per il traffico illegale al di fuori delle licenze.
- La commissione raccomanda di modificare le norme sulla canapa
medica (Marijuana Medical Access Regulations). Anche se le norme,
emanate nel 2001, rappresentano un passo nella giusta direzione,
tuttavia esse non facilitano ai malato l’accesso alle cure,
non tengono presente il cumulo di esperienze delle associazioni
di assistenza ai malati, ed inoltre non citano altri derivati della
canapa, come l’hashish.
- La commissione raccomanda di richiedere alle Nazioni Unite un
emendamento alle convenzioni e ai trattati che governano le droghe
illegali.
Entro la fine di Novembre 2002 è atteso un secondo rapporto,
quello del comitato della Camera dei Comuni, che, a differenza della
commissione del Senato, pare orientato a pronunciarsi per la decriminalizzazione.
Lo zar delle droghe americano, John Walters, ha già minacciato
rappresaglie: se il Canada liberalizzerà la legislazione
sulla marijuana, gli Stati Uniti rafforzeranno i controlli alle
frontiere, con pesanti interferenze nei rapporti commerciali fra
i due paesi.
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